完善存款保險制度 強化早期糾正和風險處置功能

    今年兩會期間，監(jiān)管部門高層頻頻“吹風”高風險金融機構(gòu)處置。正如銀保監(jiān)會主席郭樹清近日所說，金融機構(gòu)不能只生不死，要有正常的淘汰。據(jù)他透露，目前，銀保監(jiān)會正在研究高風險金融機構(gòu)退出市場的問題，如果達到標準，高風險金融機構(gòu)就可以退出市場。

    從高層的表態(tài)看，高風險金融機構(gòu)的退出不僅是銀保監(jiān)會正在研究的重要問題，央行也高度關(guān)注。金融機構(gòu)不同于普通企業(yè)，其所提供的金融產(chǎn)品服務(wù)具有特殊性、復雜性和公眾性等特征，單憑一家金融監(jiān)管部門的一己之力難以推動涉眾面廣、敏感度高的高風險金融機構(gòu)處置。金融監(jiān)管之間形成合力并清晰界定各自職責，以及制定一套可操作性強、規(guī)則明確透明的高風險金融機構(gòu)處置的制度法規(guī)，才是推動金融機構(gòu)正常“新陳代謝”的當務(wù)之急。

    在制度先行方面，我國2015年出臺實施了《存款保險條例》，存款保險制度平穩(wěn)實施三年以來，盡管在保護存款人權(quán)益、維護金融市場和公眾對我國銀行體系的信心等方面發(fā)揮了一定作用，但存款保險的風險處置功能并未充分發(fā)揮?！稐l例》作為我國銀行業(yè)金融機構(gòu)風險處置的重要法規(guī)，在處置觸發(fā)機制、處置權(quán)力、處置方式、處置工具、基金使用和后備融資等方面，仍有待進一步完善。這也是為何今年兩會期間，多位央行系統(tǒng)的代表委員們紛紛建議應盡快修訂《條例》的主要原因，從更長遠的角度看，我國高風險金融機構(gòu)尤其是銀行業(yè)金融機構(gòu)處置的制度框架的完善，需要提高立法層級和法律效力，《條例》在完善的基礎(chǔ)上應進一步制定《存款保險法》，甚至《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的制定也需要抓緊提上議程。

    問題機構(gòu)處置一事一議

    市場化專業(yè)化程度低

    毋庸置疑，高風險金融機構(gòu)的處置要秉承市場化、法治化的原則。特別是在法治化方面，我國對于處置高風險金融機構(gòu)實則早有相關(guān)的法律法規(guī)體系，不少央行系統(tǒng)的代表委員都表示，隨著2015年5月《存款保險條例》正式施行，我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場化退出的法律框架已經(jīng)基本形成，《條例》與《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律法規(guī)的風險處置相關(guān)規(guī)定是有序銜接的。整體來看，我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場化退出的法律框架主要由《條例》和《企業(yè)破產(chǎn)法》構(gòu)成。

    然而，雖說高風險金融機構(gòu)尤其是銀行業(yè)金融機構(gòu)處置的法律框架已基本形成，但在實踐中卻仍有諸多不盡如人意之處。全國人大代表、央行廣州分行行長白鶴祥表示，一方面，法律層面缺乏清晰明確的有序處置機制安排，目前我國金融機構(gòu)風險處置在立法方面呈現(xiàn)明顯的碎片化特征，突出表現(xiàn)在尚未形成一套完整的處置規(guī)則，缺乏明確的風險處置職責分工，未制定有效的風險處置觸發(fā)標準。另一方面，目前國內(nèi)現(xiàn)有的問題機構(gòu)處置實踐經(jīng)驗主要集中在地方法人類金融機構(gòu)，處置方式普遍采取“一事一議”的個案處置方式，市場化、專業(yè)化程度較低。

    “政府主導的處置模式著眼點通常是維穩(wěn)和保護地方相關(guān)企業(yè)和機構(gòu)，主動暴露問題意愿不強，更不愿意及時主動采取風險處置措施。而監(jiān)管部門由于擔心金融機構(gòu)倒閉會被認為是監(jiān)管失職，出現(xiàn)風險后也可能希望推遲處置時間。最終導致處置程序久拖不決，問題機構(gòu)無法及時退出市場，例如，海南發(fā)展銀行自1998年行政關(guān)閉至今，一直處于清算狀態(tài)。”白鶴祥說。

    全國人大代表、央行武漢分行行長王玉玲也表示，在地方銀行業(yè)金融機構(gòu)風險處置實踐中，較常見的情形是地方政府牽頭監(jiān)管部門采取“一事一議”的方式與問題機構(gòu)管理層、股東、債權(quán)人和投資人協(xié)商，談判達成最終處置方案。在特定歷史條件下，這種做法有助于迅速穩(wěn)定局勢，維系金融體系信用。但是，這種做法的弊端也非常明顯，如不利于及時遏制恐慌和風險傳染，沒有法定的損失分攤機制，效率低下，欠缺公平等。如湖北轄內(nèi)某城市信用社撤銷18年，由于涉及利益方過多，遲遲未清算完畢。

    因此，在現(xiàn)有的銀行業(yè)金融機構(gòu)市場化退出的法律框架基礎(chǔ)上，逐步擺脫“一事一議”的個案談判模式，形成一套清晰完整的處置規(guī)則和標準，提高處置的市場化、專業(yè)化程度，則顯得尤為重要。而盡快完善《條例》則成為不少央行系統(tǒng)代表委員們的一致建議。

    存款保險機構(gòu)需更多賦權(quán)

    強化早期糾正功能

    《條例》實施三年以來，官方未公布過存款保險基金規(guī)模，不過，一央行內(nèi)部人士對證券時報記者透露，目前基金規(guī)模高達數(shù)百億元，但至今未動用救助過問題機構(gòu)，“數(shù)百億的存款保險基金如果真是用來救助瀕臨破產(chǎn)的銀行，也是杯水車薪，所以存款保險基金的動用應該是萬不得已的最后手段，處置高風險金融機構(gòu)盡量不要走破產(chǎn)清償?shù)牡缆?，而是要多考慮重組兼并等其他措施”。

    全國人大代表、央行金融穩(wěn)定局局長王景武也對證券時報記者表示，在實際處置過程中，要基于基本原則對具體問題具體分析，因地制宜，針對不同的高風險機構(gòu)特點，靈活采取多種方式。除了市場退出以外，其他的還有兼并重組、在線修復等。就我國目前情況來講，用在線修復、兼并重組的辦法更有利于穩(wěn)定。

    既然在處置高風險金融機構(gòu)的過程中，動用存款保險基金應該作為最后的“大招”，那么修訂《條例》甚至是制定《存款保險法》的主要目的又在哪里？不少央行系統(tǒng)的代表委員認為，應當強化存款保險基金管理機構(gòu)的早期糾正和風險處置功能，使其能夠在“早期識別和及時干預”的框架下盡早地識別出問題金融機構(gòu)及其風險點，盡快地制定并啟動干預措施和程序，降低金融機構(gòu)最終倒閉的可能性和風險處置成本。

    值得注意的是，早期糾正和風險處置功能的強化，離不開對存款保險基金管理機構(gòu)的賦權(quán)、對風險處置啟動標準的明確以及對風險處置過程中各責任主體職責的清晰分工。

    具體來說，在賦權(quán)方面，現(xiàn)在存款保險基金由央行金融穩(wěn)定局管理，不少人士建議，下一步應專門成立單獨的基金管理團隊，實現(xiàn)存款保險機構(gòu)的實體化，并在此基礎(chǔ)上賦予存款保險機構(gòu)相應的早期糾正和風險處置的權(quán)力。

    全國政協(xié)委員、央行上海分行行長金鵬輝就表示，下一步應賦予存款保險機構(gòu)更充分直接的信息獲取權(quán)、現(xiàn)場核查權(quán)及建議處罰權(quán)，確保存款保險機構(gòu)全面并持續(xù)獲得投保機構(gòu)安全穩(wěn)健經(jīng)營的內(nèi)控和監(jiān)管信息，及時識別問題和風險，及時采取風險控制和糾正措施。

    王玉玲還建議，應設(shè)立獨立的存款保險基金管理機構(gòu)，明確其實施專業(yè)處置等職責，并賦予其必要的人事管理權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)、工作決策與執(zhí)行權(quán)。

    此外，在強化早期糾正功能方面，除了要賦予存款保險機構(gòu)更多的信息獲取權(quán)和現(xiàn)場核查權(quán)外，也離不開早期糾正措施的進一步豐富。目前《條例》只提出了可以實施四方面的早期糾正舉措，包括問題投保機構(gòu)應及時采取補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等。

    王景武則建議，未來可考慮增加“限制分配紅利或?qū)嵤┘?、限制股?quán)投資或回購資本工具、限制資本性支出、停辦高風險資產(chǎn)業(yè)務(wù)、限制增設(shè)新機構(gòu)或開辦新業(yè)務(wù)”等措施，避免問題投保機構(gòu)股東“吃完股本”通過分配紅利或者實施激勵“吃存款”，在早期糾正期間及時進行瘦身自救。

    明確風險處置

    啟動標準和處置流程

    明確風險處置啟動標準，也就是指明確存款保險機構(gòu)啟動對問題投保機構(gòu)處置程序的觸發(fā)指標，這就涉及對高風險金融機構(gòu)的標準界定。證券時報記者了解到，2017年12月，央行正式啟動央行金融機構(gòu)評級工作，評級指標體系重點關(guān)注資本管理、資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、關(guān)聯(lián)性、跨境業(yè)務(wù)和穩(wěn)健性等宏觀審慎管理要求，評級結(jié)果是核定存款保險風險差別費率的重要依據(jù)；2018年一季度，央行完成了對超4000家金融機構(gòu)的首次央行金融機構(gòu)評級，其中，評分結(jié)果在8級至10級的高風險金融機構(gòu)達420家。

    那么，央行金融機構(gòu)評級的標準是否能作為存款保險機構(gòu)風險處置的啟動標準呢？上述央行內(nèi)部人士認為，央行金融機構(gòu)評級方法更多是建立在非現(xiàn)場核查基礎(chǔ)上的定量分析，其主要依據(jù)金融機構(gòu)提供的財務(wù)報表，金融機構(gòu)的真實情況很難完全掌握。這也是為何應賦予存款保險機構(gòu)充分的信息獲取權(quán)和核查權(quán)的原因，要通過“定性+定量”的充分了解，才能更為準確地判斷金融機構(gòu)是否高風險。

    王景武也認為，高風險金融機構(gòu)的識別，需要結(jié)合定量和定性分析綜合評估。定量分析從資本狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、預期損失抵補能力、盈利能力、運營效率和經(jīng)營規(guī)模等方面客觀評估金融機構(gòu)的經(jīng)營水平和風險狀況。定性分析則從公司治理、內(nèi)部控制、資產(chǎn)管理、資本及其管理、流動性風險、市場風險、盈利能力、信息系統(tǒng)和地方金融生態(tài)等維度進行評價。同時，也要充分參考非現(xiàn)場監(jiān)管、壓力測試、現(xiàn)場核查中發(fā)現(xiàn)的“活情況”，綜合分析研判。

    一旦問題機構(gòu)觸發(fā)了存款保險機構(gòu)風險處置的臨界點，存款保險機構(gòu)的處置流程也需要進一步明確。結(jié)合不少代表委員們的建議，針對高風險金融機構(gòu)的處置流程應是先要求其在限期內(nèi)實施自救，也就是上述提及的早期糾正舉措；一旦限期自救不成功，應當及時啟動接管程序，由存款保險機構(gòu)接管處置，綜合采取多種措施對問題銀行實施專業(yè)化、市場化的處置；如果采取風險處置措施后，問題機構(gòu)仍無救活的可能，則應進入司法破產(chǎn)清算，由存款保險機構(gòu)擔任破產(chǎn)管理人，并可在依法履行償付存款的義務(wù)后，作為債權(quán)人參與銀行破產(chǎn)程序，分配銀行的破產(chǎn)財產(chǎn)，并就個人債權(quán)償付部分優(yōu)先受償，最小化存款保險基金的損失。

    其中，對于存款保險機構(gòu)擔任高風險金融機構(gòu)的接管組織后，可采取何種處置措施，金鵬輝建議，《條例》應與《商業(yè)銀行法》等現(xiàn)行法律進行對接，明確存款保險機構(gòu)的接管責任，完善風險處置手段，包括接管、強制轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和負債、債務(wù)減記或?qū)鶆?wù)轉(zhuǎn)換為股權(quán)、設(shè)立資產(chǎn)管理實體處置不良資產(chǎn)、設(shè)立過橋機構(gòu)、組織收購承接、限制股東權(quán)利、更換高管和董事、強制股東和無擔保債權(quán)人承擔損失、調(diào)整和終止合同、對存款人進行快速賠付等。

    《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》

    制定應提上議程

    “在總體思路上，完善存款保險制度可以分‘兩步走’。”金鵬輝稱，近期，重點是在現(xiàn)有法律框架下，完善存款保險制度實施細則，明確存款保險機構(gòu)作為風險處置主體，清晰劃分各部門的職責邊界，理順金融機構(gòu)風險處置機制。長期，在《條例》的基礎(chǔ)上研究制定《存款保險法》，將實踐證明行之有效的制度上升到法律層面，明確存款保險制度在防范系統(tǒng)性金融風險和公共救助機制中的職能定位，充分發(fā)揮市場化風險監(jiān)測與風險處置功能。

    值得注意的是，除了要完善《條例》甚至研究制定《存款保險法》外，《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》或許也應抓緊提上議程。白鶴祥與其他多位人大代表今年聯(lián)合提交的議案中，就建議盡快制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》。

    白鶴祥認為，允許金融機構(gòu)有序破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟的必然要求。雖然新修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》明確了金融機構(gòu)的破產(chǎn)問題，但對諸如破產(chǎn)界限的標準、破產(chǎn)管理人以及破產(chǎn)清償順序等具體問題都未細化和明確，缺乏可行性、可操作性和系統(tǒng)性。

    在白鶴祥看來，制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的條件已經(jīng)成熟。一方面，市場基礎(chǔ)和輿論氛圍已經(jīng)形成，社會公眾對金融機構(gòu)破產(chǎn)問題有了新認知，金融監(jiān)管層面也已就健全金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度達成共識。另一方面，制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的法規(guī)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。我國存款保險法律體系已經(jīng)建立，針對金融機構(gòu)破產(chǎn)已經(jīng)積累了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，一些重要規(guī)范性文件也涉及金融機構(gòu)破產(chǎn)問題。

    同時，在國際上有成熟的金融機構(gòu)破產(chǎn)立法經(jīng)驗可資借鑒，如俄羅斯制定有專門針對金融機構(gòu)破產(chǎn)的法律規(guī)則，同時輔之以相應的普通破產(chǎn)法規(guī)范；以美國、加拿大為代表，金融機構(gòu)破產(chǎn)不適用一般破產(chǎn)法，其在《聯(lián)邦存款保險法》及其修正案中，充分考慮銀行等金融機構(gòu)的特殊性以及金融機構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則的差異性，使監(jiān)管部門包攬對破產(chǎn)銀行的一切權(quán)力并排除法院的干預。

    “輿論不能對《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》談虎色變，法律制度應該先行，體現(xiàn)出超前性。”白鶴祥對證券時報記者說。

    此外，在立法模式上，白鶴祥也提出了較為可行的建議。他認為，國務(wù)院可先制定頒布《金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》，再總結(jié)摸索經(jīng)驗加速推動全國人大制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》，應是立法成本較小和最理想的路徑選擇。在金融機構(gòu)破產(chǎn)程序中，涉及專業(yè)性、技術(shù)性的事項由監(jiān)管部門來決定，而涉及破產(chǎn)金融機構(gòu)財產(chǎn)或財產(chǎn)性權(quán)利確認、變更和終止的事項由法院來決定，這樣的模式既快捷、靈活、權(quán)威，又能遵守司法程序的規(guī)定，有利于提高金融機構(gòu)破產(chǎn)處置效率。