新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行放慢腳步 節(jié)奏整體平緩

    近兩年來(lái)遵循“早發(fā)行、早使用”原則、提前一年下達(dá)限額的新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，在今年“遲到”。截至3月18日，各地還未開(kāi)始發(fā)行新增專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目。在2021年全國(guó)兩會(huì)上確定的3.65萬(wàn)億元規(guī)模的新增專(zhuān)項(xiàng)債將以何種節(jié)奏為地方政府發(fā)揮穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板效用，將是今年財(cái)政工作的一大重點(diǎn)所在。

    接受證券時(shí)報(bào)記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)能逐漸恢復(fù)以及受去年資金閑置問(wèn)題的影響下，今年新增專(zhuān)項(xiàng)債先期發(fā)行腳步放緩，整體節(jié)奏較上一年有所后移，由于不受特別國(guó)債的沖擊，全年的發(fā)行節(jié)奏會(huì)更加平緩，但下半年的資金需求會(huì)更多，發(fā)行完畢時(shí)間或仍將在11月前后。

    新增專(zhuān)項(xiàng)債

    先期發(fā)行減速

    為支持地方債的“早發(fā)行、早使用”原則，我國(guó)已連續(xù)兩年提前下達(dá)新增專(zhuān)項(xiàng)債限額，2020年的新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行工作早在2019年11月就隨著國(guó)務(wù)院下達(dá)的1萬(wàn)億元部分新增專(zhuān)項(xiàng)債限額而開(kāi)始部署。到2020年1月份，全國(guó)就已實(shí)現(xiàn)發(fā)行新增專(zhuān)項(xiàng)債7148.21億元。

    但2021年的新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏卻在向2018年靠攏。按照2018年的發(fā)行節(jié)奏，全國(guó)兩會(huì)確定全年限額后，直到當(dāng)年5月才開(kāi)始發(fā)行新增專(zhuān)項(xiàng)債，此前發(fā)行的地方債全部為置換債券或再融資債券。而根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2021年以來(lái)各地發(fā)行的地方債全部是用于償還舊債的再融資債券。

    對(duì)于今年新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行“減速”，多位專(zhuān)家都認(rèn)為，一方面是隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，我國(guó)不再迫切需要專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)揮成效。另一方面在于去年專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行使用過(guò)程中資金閑置問(wèn)題較為突出，還有資金未完全使用。

    財(cái)政部在《預(yù)算報(bào)告》里也指出，2021年將適度減少新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模。主要是已發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模較大，政策效應(yīng)在今年仍會(huì)持續(xù)釋放，適當(dāng)減少新增專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模也有利于防范地方政府法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    “去年中央政府和地方政府發(fā)了很多債，尤其是地方政府發(fā)債以后大概有2萬(wàn)億的資金并沒(méi)有迅速投入下去，今年年初投入速度可能會(huì)加快。”植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)連平在中國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)論壇上表示，這可能是今年初并沒(méi)有提前下達(dá)額度的重要原因。去年籌的錢(qián)還沒(méi)有用完，所以也沒(méi)有這個(gè)必要。

    盡管起始發(fā)行的腳步有所放緩，但與2018年不同的是，財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委在2月向地方印發(fā)了《關(guān)于梳理2021年新增專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》，要求各省市在2月21日前上報(bào)2021年新增專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求。

    蘇寧金融研究院宏觀(guān)中心副主任陶金向證券時(shí)報(bào)記者指出，由于2019年以來(lái)都是在前一年底提前下達(dá)提前批專(zhuān)項(xiàng)債額度，先期的專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行放緩肯定會(huì)一定程度上影響后續(xù)的發(fā)行節(jié)奏，因此今年的專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏肯定會(huì)比2020年要慢一些。

    今年發(fā)行節(jié)奏

    或更加平緩

    在2020年，積極的財(cái)政政策要求提質(zhì)增效，新增專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行節(jié)奏也因?yàn)檎叩淖儎?dòng)而上下起伏。1月份發(fā)行的新增專(zhuān)項(xiàng)債券就已超7000億元，隨后發(fā)行規(guī)模逐漸減少，在5月迎來(lái)了9980億元的全年發(fā)行高峰，但在7月份由于“讓道”特別國(guó)債的發(fā)行而進(jìn)入低谷，直到10月份按財(cái)政部要求基本完成新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行。

    目前，今年新增專(zhuān)項(xiàng)債還未開(kāi)啟閘門(mén)，專(zhuān)家預(yù)測(cè)，由于不再有特別國(guó)債的“干擾”，后續(xù)三個(gè)季度的發(fā)行節(jié)奏或比2020年更加均衡，10月或11月發(fā)行完畢的要求將在今年延續(xù)。從政策對(duì)沖的角度看，下半年的資金需求似乎更大。

    陶金認(rèn)為，重現(xiàn)2018年以前“上半年無(wú)債可用、下半年集中發(fā)債”的狀況可能性也不大，在宏觀(guān)政策“不急轉(zhuǎn)彎”的情況下，年內(nèi)財(cái)政政策實(shí)際投放資金需要更加均衡，加上多地已于2月完成了專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目需求梳理，這對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債盡早發(fā)行且提高資金使用效率是有幫助的。因此上半年很可能會(huì)有相當(dāng)一部分專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行，不排除3月即開(kāi)始發(fā)行的可能。

    財(cái)政部專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家、360政企安全集團(tuán)投資總監(jiān)唐川對(duì)證券時(shí)報(bào)記者表示，今年整體債券發(fā)行節(jié)奏將與去年接近。但因?yàn)榘l(fā)行起始點(diǎn)的推移，今年專(zhuān)項(xiàng)債完成總發(fā)行額度的時(shí)點(diǎn)應(yīng)該會(huì)略晚于去年。此外，即使不再有特別國(guó)債，今年的部分中央政府赤字融資依然會(huì)通過(guò)債券的形式予以完成，不過(guò)今年大概率不會(huì)發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)因素，所以無(wú)論是中央債券還是地方政府債券，整體發(fā)行節(jié)奏都會(huì)相對(duì)較為平緩。

    在陶金看來(lái)，今年專(zhuān)項(xiàng)債有必要在10月或11月發(fā)行完畢，一方面，下半年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力較上半年更大，下半年內(nèi)盡早發(fā)行和投放有助于提高財(cái)政政策效果，另一方面，進(jìn)入12月以后，中國(guó)北方等很多地區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度會(huì)受到天氣影響，盡早發(fā)行也有助于資金在年內(nèi)取得更好的實(shí)際效果。

    此外，唐川還指出，《預(yù)算報(bào)告》提出今年專(zhuān)項(xiàng)債要“合理擴(kuò)大使用范圍”，擴(kuò)大的領(lǐng)域必然與國(guó)家整體發(fā)展要求相一致，比如新基建發(fā)展，政府與社會(huì)資本合作（PPP），以及促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化的相關(guān)領(lǐng)域。他預(yù)測(cè)，今年會(huì)有更多的領(lǐng)域采用資本金專(zhuān)項(xiàng)債進(jìn)行資本金的融資，因此PPP項(xiàng)目資本金專(zhuān)項(xiàng)債有望在今年落地。同時(shí)，新基建的專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行模式也將會(huì)有全面突破。今年在新基建領(lǐng)域，有更多類(lèi)型的項(xiàng)目將會(huì)嘗試用專(zhuān)項(xiàng)債的方式進(jìn)行融資。