健全投融資機制 適度超前開展新型基礎設施投資

    □吳亞平

    新型基礎設施連接消費和投資甚至直接創(chuàng)造新型消費，具有較大的乘數效應。新型基礎設施是拓展投資空間、擴大有效投資的重點領域，也是發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構關鍵作用的重要抓手。貫徹落實中央經濟工作會議精神，適度超前開展新型基礎設施投資，加快新型基礎設施建設步伐，對于促進穩(wěn)投資、穩(wěn)增長具有重要作用。新型基礎設施總體上產業(yè)屬性強、技術進步快，其投融資應當以市場為導向、以企業(yè)為主導、以產業(yè)化方式運作。為引導企業(yè)投資方向，激發(fā)企業(yè)投資新型基礎設施的動力，各級政府可以積極有所作為，通過投資補助、出資設立產業(yè)投資基金等方式給予新型基礎設施項目必要的支持。

    新型基礎設施具有較強的產業(yè)屬性

    5G網絡、工業(yè)互聯網、物聯網、人工智能、大數據中心等新型基礎設施重點領域，本身是基于信息技術和互聯網技術革命產生的，雖然具有信息數據的傳輸和儲存等功能，也具有很大的經濟效益和社會效益，但除個別行業(yè)領域具有較強的公共服務屬性外，總體上產業(yè)屬性更強，作為公共產品的非競爭性和非排他性的特點并不太突出。即使有的新型基礎設施領域具有非競爭性和非排他性的特點，但在技術層面或使用層面基本上可以實現排他性，從而使其成為需要使用者/受益者付費的“俱樂部產品”。特別是，新型基礎設施重點領域的技術進步快，上游關聯產業(yè)的技術和設備以及下游需求或應用場景開發(fā)在時間和空間上均具有一定甚至較大的不確定性。

    總體而言，新型基礎設施本身具有新興產業(yè)和高技術產業(yè)的特點，是我國現代產業(yè)體系的重要組成部分。投資于新型基礎設施重點領域在很大程度上類似于產業(yè)投資甚至創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資，因而按照新興產業(yè)、高技產業(yè)化發(fā)展的路徑和思路，明確政府的投資責任，確定政府和企業(yè)的投資分工，研究設計新型基礎設施項目投融資模式，是更加合適的。實踐中，大量擁有新型基礎設施相關技術的、專業(yè)化的企業(yè)投資主體以及很多風險投資VC和私募股權基金PE等金融資本，已經投資進入了相關新型基礎設施領域及其上下游關聯產業(yè)領域。

    新型基礎設施投資應當以企業(yè)為主體

    有鑒于此，在新型基礎設施重點領域的投融資模式選擇上，各級政府要明確政府投資邊界范圍，要堅持有所不為。新型基礎設施投資要堅持政府引導、市場主導、企業(yè)運作的原則，以企業(yè)自主投資模式為主，主要基于市場化融資，投融資決策由企業(yè)自主作出，投融資風險由企業(yè)自行承擔。這其實也是新型基礎設施與傳統基礎設施主要依靠政府投資的一大區(qū)別。如果按照“鐵公機”“水電氣”等傳統基礎設施和公共服務領域長期以來以政府投資為主導的投融資模式，限于政府部門及其所屬國有企事業(yè)單位的專業(yè)人才、技術能力特別是項目運營管理能力和經驗不足，再加上政府投資、融資能力制約，新型基礎設施重點領域恐怕很難建設和運營好，很難保持長期可持續(xù)發(fā)展，甚至很可能導致政府又背上沉重的債務包袱。實踐中，有的政府投資主導的新型基礎設施項目使用效率不高，項目預期功能和作用沒有得到充分發(fā)揮或挖掘，甚至有的項目已經處于“曬太陽”狀況。

    特別是，新型基礎設施重點領域重在通過激發(fā)下游開發(fā)應用場景、激發(fā)信息數據資源要素應用等途徑獲取投資回報，政府投資主導的投融資模式（即傳統公建公營模式）在挖掘新型基礎設施的商業(yè)價值和開發(fā)應用場景，從而創(chuàng)新商業(yè)模式和盈利模式等方面，既缺乏足夠的激勵機制，也缺乏必要的投資風險約束機制，甚至缺乏必要的容錯機制。考慮到擁有新型基礎設施相關核心技術和運營能力的專業(yè)化的實體企業(yè)即產業(yè)資本在投資建設新型基礎設施時通常面臨較大的外部融資制約，建議產業(yè)資本要積極主動加強與風險投資和私募股權投資基金等金融資本的合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力；銀行業(yè)金融機構也要加強與風險投資和私募股權投資基金等的合作，通過股權投資與債務融資相結合的方式，更有力地支持新型基礎設施項目建設。

    適度加大政府投融資支持力度

    與此同時，考慮到新型基礎設施建設具有巨大的技術、經濟和社會等正外部效益，新型基礎設施項目本身也有一定乃至較大的投資風險，特別是技術風險和短期的需求風險較大，各級政府有必要、也可以積極有所作為，更好地引導企業(yè)投資方向，更有效地調動企業(yè)投資的積極性。為進一步加快新型基礎設施重點領域建設步伐，支持引導企業(yè)投資新型基礎設施重點領域，加快推進新型基礎設施項目投融資落地，建議各地政府可根據本地新型基礎設施重點領域的建設需要，采取適宜的政府投資方式，適度加大政府投融資支持力度。

    第一，政府出資設立產業(yè)投資基金。建議地方政府可出資與社會資本包括專業(yè)化的產業(yè)資本和金融資本聯合設立新型基礎設施投資基金，通過投資基金的市場化運作和專業(yè)化管理助推新型基礎設施重點領域建設。為調動社會資本參與設立新型基礎設施投資基金的積極性，基金的投資收益可以進行結構化設計，地方政府可以向其他基金投資者適當讓利，但不得對其他基金投資者承諾固定回報、保本保收益或遠期本金/股權回購等交易安排。

    第二，給予政府投資補助資金。考慮新型基礎設施項目具備較高的技術含量，又具有較強的技術外溢性，為支持引導企業(yè)投資新型基礎設施項目，有關地方政府、有關部門也可以參照對高技術產業(yè)化項目給予政府投資資金支持的做法，對新型基礎設施項目給予一定比例的政府投資補助，如政府投資補助比例為項目總投資的10%—20%左右?？紤]到新型基礎設施建設以設備投資為主，政府投資補助也可以按照設備購置和安裝投資額的一定比例。

    第三，鼓勵本地國有企業(yè)投資參與新基建重大項目。為加快新型基礎設施重點領域建設，地方政府還可鼓勵支持本地國有資本運營公司與專業(yè)化的新型基礎設施投資運營企業(yè)聯合投資相關重大項目，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力。本地國有資本運營公司應側重財務投資人的定位，不謀求對新基建重大項目的戰(zhàn)略性投資持股，不尋求重大項目的管理和控制權，而重在以強大的投融資能力支持新基建重大項目及其應用開發(fā)項目落地實施。

    第四，規(guī)范運用政府和社會資本合作（PPP）模式。對部分具有較強公共服務屬性、政府負有提供責任的新型基礎設施建設項目如智慧交通、智慧城市、智慧照明、智慧水務建設項目等，地方政府可以審慎引入PPP模式。在切實加強PPP項目謀劃和可行性研究論證的基礎上，地方政府要精心編制項目實施方案，科學合理確定項目主要交易結構，通過公開招標等競爭性方式遴選合格的專業(yè)化社會資本方投資參與。為健全投資回報機制，調動社會資本的積極性，地方政府可根據PPP項目投資建設和運營需要，給予適當投資補助或運營補貼，但不得對社會資本方承諾實施明股實債、固定回報和遠期股權/投資本金回購等安排?？紤]到新型基礎設施項目技術含量高，特別是以市場為導向，以使用者付費為主要投資回報來源，建議地方政府可鼓勵專業(yè)化社會資本方提出擬引入PPP模式的新型基礎設施項目建議。

    （作者系國家發(fā)展改革委投資研究所研究員、博導）