中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家諸建芳日前接受中國證券報記者專訪時表示,當(dāng)前專項債使用過程中面臨的問題是優(yōu)質(zhì)項目偏少,后續(xù)可能會調(diào)整專項債的使用范圍和使用方式,對專項債資金的使用管理將更加嚴(yán)格規(guī)范。預(yù)計2022年能源、生態(tài)環(huán)保和保障性安居工程三個領(lǐng)域的財政資金支持較今年將有所增加。同時,不排除在明年“兩會”前,專項債還有第二批次的提前批新增額度將下達(dá)。
此次專項債超前投資是針對更大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施,預(yù)計隨著“十四五”的重大項目落地開展,對新舊基建均有顯著拉動作用,托底經(jīng)濟(jì)增長。
發(fā)行節(jié)奏后置
中國證券報:今年專項債發(fā)行和使用總體進(jìn)度偏慢,有哪些原因?
諸建芳:今年專項債發(fā)行節(jié)奏相較于前兩年總體進(jìn)度偏慢,可以用“后置”來概括。前兩年新增專項債發(fā)行集中在上半年,而今年則集中在下半年。原因可能包括兩個方面:一是2020年專項債額度增加較多,達(dá)到3.75萬億元,部分資金使用效率不高,因此從資金匹配項目、確保形成實物工作量的角度,2021年年初提前下達(dá)額度的必要性下降,更多專項債的發(fā)行使用集中在了下半年。二是近些年來,能夠匹配專項債要求的優(yōu)質(zhì)項目有所減少。也正是這一原因,使基建投資增速回升幅度相對有限。
中國證券報:在新增額度不低的背景下,專項債為何沒有托起基建?
諸建芳:近些年來,專項債新增額度不低,但基建的增長并沒有顯著的提振,我認(rèn)為主要原因可能包括兩方面。
一方面是僅依靠財政資金對基建增長的拉動作用比較有限。專項債從2015年開始發(fā)行以來,早期更多的支持地方土儲和棚改項目,后續(xù)專項債使用范圍不斷調(diào)整,要求增加對基建的支持,但總體來看傳統(tǒng)基建項目占比有限,因此直接導(dǎo)致對基建拉動的財政資金規(guī)模有限。以今年的專項債使用范圍來看,盡管泛基建(包括市政建設(shè)占比約28%、交通基礎(chǔ)設(shè)施占比約22%、棚改占比約14%、園區(qū)建設(shè)占比約10%)的項目占比已經(jīng)是一半以上,但市政建設(shè)和園區(qū)建設(shè)項目中對應(yīng)資金體現(xiàn)到對基建指標(biāo)的帶動比較有限。
另一方面,盡管專項債發(fā)行范圍中對基建相關(guān)項目的支持力度在加大,但由于地方缺少優(yōu)質(zhì)項目,因此實際中會出現(xiàn)項目在運行的過程中遇到問題,導(dǎo)致專項債的資金已經(jīng)到位但無法投入使用,從而阻礙形成實物量和對基建增長的帶動。
后續(xù)可能調(diào)整使用范圍和方式
中國證券報:專項債券資金在使用過程中還存在哪些問題?
諸建芳:當(dāng)下,專項債主要面臨優(yōu)質(zhì)項目缺乏,因此產(chǎn)生發(fā)行進(jìn)度放緩,對基建增長等實體經(jīng)濟(jì)的帶動有限等問題。綜合專項債的規(guī)范和改革歷史,我認(rèn)為后續(xù)可能會進(jìn)一步調(diào)整專項債的使用范圍和使用方式。
此外,此前有省份公布了《關(guān)于2020年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》,審計報告中也顯示專項債在使用中存在資金閑置以及投向不合規(guī)等問題,甚至出現(xiàn)了發(fā)放工資、差旅費及購買理財?shù)?。預(yù)計后續(xù)對專項債資金的使用管理將更加嚴(yán)格規(guī)范。
中國證券報:在穩(wěn)增長的背景下,明年新增專項債預(yù)計會有多少額度?能拉動基建投資快速增長嗎?
諸建芳:年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議對2022年財政政策的表述是“保證支出強度”,這進(jìn)一步強化了積極財政政策的預(yù)期,隨著我國經(jīng)濟(jì)體量的不斷壯大,財政積極發(fā)力的規(guī)模也將伴隨增長。但積極的財政政策不僅體現(xiàn)在新增專項債規(guī)模,也體現(xiàn)在形成的實物工作量上。今年專項債發(fā)行后置,對應(yīng)有一部分資金可能將在明年初形成實物工作量。
因此,綜合考慮到今年剩余的新增專項債規(guī)模以及未形成實物工作量的規(guī)模,我認(rèn)為2022年新增專項債發(fā)行規(guī)模可能將擴大至3.5萬億元至4萬億元左右,并且進(jìn)一步提升專項債使用效率,形成的實物工作量情況將好于今年。
中央經(jīng)濟(jì)工作會議另一個重要表述是“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”,不同于上一次的語境僅是針對數(shù)字經(jīng)濟(jì),此次的超前投資針對更大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施,預(yù)計隨著“十四五”的重大項目落地開展,對新舊基建均有顯著的拉動作用,托底經(jīng)濟(jì)增長。適度超前的投資也要求財政加快支出進(jìn)度,符合會議對財政政策的要求。
明年發(fā)行節(jié)奏料前置
中國證券報:相比今年,明年專項債發(fā)行節(jié)奏會呈現(xiàn)哪些變化?
諸建芳:中央經(jīng)濟(jì)工作會議對于財政政策的表述是“保證支出強度加快支出進(jìn)度”,這也將進(jìn)一步落實到專項債上面。一方面,“保證支出強度”進(jìn)一步強化了積極財政政策的預(yù)期,總體財政將保持支出強度不減弱。另一方面,財政政策“加快支出進(jìn)度”,可能體現(xiàn)在明年專項債發(fā)行大概率要前置,在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)還未恢復(fù)到潛在增長水平的條件下,推動專項債形成實物工作量宜早不宜遲。
日前,財政部已透露向各地提前下達(dá)2022年新增專項債務(wù)限額1.46萬億元,為今年新增額度的40%。同時也強調(diào),這次提前下達(dá)在額度分配上沒有搞“一刀切”,而是充分考慮了各地項目資金的需求和施工條件。
我認(rèn)為,不排除在明年“兩會”前專項債還有第二批次的提前批新增額度會下達(dá),第二批新增額度可能低于7300億元,控制總的提前批額度低于2.19萬億元。專項債提前批的下達(dá),有助于支持開年經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行,也會促使明年專項債的發(fā)行節(jié)奏前置。
中國證券報:你認(rèn)為,明年專項債投向會更側(cè)重于哪些領(lǐng)域?
諸建芳:當(dāng)前專項債使用過程中面臨的問題是優(yōu)質(zhì)項目偏少,這主要與專項債使用的行業(yè)范圍有限制、地方政府項目儲備不足等因素有關(guān),后續(xù)有可能對專項債的使用范圍進(jìn)行適度調(diào)整,更好配合“十四五”規(guī)劃。
日前,財政部強調(diào)2022年的專項債將體現(xiàn)三大聚焦:經(jīng)濟(jì)補短板、政策重點方向以及“十四五”規(guī)劃的重點項目等。在重點方向中,交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、社會事業(yè)、冷鏈物流、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及國家重大戰(zhàn)略也是今年專項債的重點支持領(lǐng)域。除此之外,能源、生態(tài)環(huán)保和保障性安居工程在當(dāng)前專項債中的占比并不高。因此預(yù)計2022年以上三個領(lǐng)域的財政資金支持較今年將有所增加。同時,財政部也提到要優(yōu)先支持納入國家“十四五”規(guī)劃綱要的項目,以及納入國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點項目,積極發(fā)揮專項債對重大規(guī)劃和戰(zhàn)略的支撐作用。
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