“十四五”應(yīng)急管理體系規(guī)劃出爐 加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控

    2月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）。

    “十三五”時(shí)期我國(guó)應(yīng)急管理體系不斷健全，應(yīng)急救援效能顯著提升，安全生產(chǎn)水平穩(wěn)步提高，防災(zāi)減災(zāi)能力明顯增強(qiáng)。

    《規(guī)劃》指出“十四五”時(shí)期仍是我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)明確我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然突出，防控難度不斷加大，應(yīng)急管理基礎(chǔ)薄弱。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類(lèi)多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，安全生產(chǎn)仍處于爬坡過(guò)坎期，各類(lèi)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患交織疊加，生產(chǎn)安全事故仍然易發(fā)多發(fā)。

    《規(guī)劃》提出“十四五”時(shí)期七大主要指標(biāo)，包括生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)下降15%、重特大生產(chǎn)安全事故起數(shù)下降20%、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率下降33%和工礦商貿(mào)就業(yè)人員十萬(wàn)人生產(chǎn)安全事故死亡率下降20%等4個(gè)約束性指標(biāo)，以及年均每百萬(wàn)人口因自然災(zāi)害死亡率<1、年均每十萬(wàn)人受災(zāi)人次<15000和年均因自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例<1%等3個(gè)預(yù)期性指標(biāo)。

    為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，《規(guī)劃》重點(diǎn)從深化體制機(jī)制改革、夯實(shí)應(yīng)急法治基礎(chǔ)、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)應(yīng)急力量建設(shè)、強(qiáng)化災(zāi)害應(yīng)對(duì)保障、優(yōu)化要素資源配置和推動(dòng)共建共治共享等7個(gè)方面發(fā)力。

    防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)是應(yīng)急管理體系的重要組成部分。2月14日，應(yīng)急管理部監(jiān)測(cè)減災(zāi)司司長(zhǎng)陳勝在《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上指出，針對(duì)近年來(lái)我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中出現(xiàn)的短板和不足，《規(guī)劃》重點(diǎn)從體制機(jī)制建設(shè)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控、重大工程建設(shè)、應(yīng)急能力建設(shè)和基層能力建設(shè)五方面提出補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)的任務(wù)舉措。

    加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控

    風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然突出，防控難度不斷加大是“十四五”時(shí)期我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)要面臨的重要形勢(shì)。

    從風(fēng)險(xiǎn)隱患來(lái)看，《規(guī)劃》指出，我國(guó)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以根本改變，危險(xiǎn)化學(xué)品、礦山、交通運(yùn)輸、建筑施工等傳統(tǒng)高危行業(yè)和消防領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然突出，各種公共服務(wù)設(shè)施、超大規(guī)模城市綜合體、人員密集場(chǎng)所、高層建筑、地下空間、地下管網(wǎng)等大量建設(shè)，導(dǎo)致城市內(nèi)澇、火災(zāi)、燃?xì)庑孤┍?、擁擠踩踏等安全風(fēng)險(xiǎn)隱患日益凸顯，重特大事故在地區(qū)和行業(yè)間呈現(xiàn)波動(dòng)反彈態(tài)勢(shì)。全球氣候變暖進(jìn)一步加劇我國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

    從防控難度來(lái)看，《規(guī)劃》指出，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)中心城市、城市群迅猛發(fā)展，人口、生產(chǎn)要素更加集聚，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈日趨復(fù)雜，生產(chǎn)生活空間高度關(guān)聯(lián)，各類(lèi)承災(zāi)體暴露度、集中度、脆弱性大幅增加。新能源、新工藝、新材料廣泛應(yīng)用，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式大量涌現(xiàn)，引發(fā)新問(wèn)題，形成新隱患，一些“想不到、管得少”的領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。

    《規(guī)劃》提出，“十四五”災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)防控要更加高效。具體來(lái)看，安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理機(jī)制進(jìn)一步完善，多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)早期感知識(shí)別和預(yù)報(bào)預(yù)警能力顯著增強(qiáng)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力大幅提升等等。災(zāi)害事故信息上報(bào)及時(shí)準(zhǔn)確，災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布公眾覆蓋率達(dá)到90%。

    《規(guī)劃》第五部分內(nèi)容重點(diǎn)聚焦防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，織密災(zāi)害事故防控網(wǎng)絡(luò)，具體包括注重風(fēng)險(xiǎn)源頭防范管控、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)、加強(qiáng)自然災(zāi)害綜合治理等內(nèi)容。

    “十三五”時(shí)期我國(guó)啟動(dòng)第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查，《規(guī)劃》明確以第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查為基準(zhǔn)，編制自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和防治區(qū)劃圖。

    南京大學(xué)城市安全發(fā)展研究中心主任、中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)理事兼規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任翟國(guó)方向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查有助于了解我國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，也為后續(xù)自然災(zāi)害治理提供科學(xué)決策依據(jù)。但城市規(guī)劃精準(zhǔn)度要求高，自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查要應(yīng)用于城市規(guī)劃及城市規(guī)劃中的防災(zāi)減災(zāi)等規(guī)劃，仍需要提高精準(zhǔn)化程度。

    《規(guī)劃》在注重風(fēng)險(xiǎn)源頭防范管控中還明確要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化地震構(gòu)造環(huán)境精細(xì)探測(cè)和重點(diǎn)地區(qū)與城市活動(dòng)斷層探察；科學(xué)規(guī)劃布局，加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，嚴(yán)格控制區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及風(fēng)險(xiǎn)容量，推進(jìn)實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷工程，加快形成有效防控重大安全風(fēng)險(xiǎn)的空間格局和生產(chǎn)生活方式布局等等。

    翟國(guó)方表示，位于地震斷裂帶、大江大河沿線(xiàn)、易發(fā)生山體滑坡等致災(zāi)因子嚴(yán)重的城市，以前發(fā)生過(guò)重大災(zāi)害的城市，超大、特大城市，防災(zāi)減災(zāi)能力相對(duì)較弱的城市等，均應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防控。具體到執(zhí)行上，各城市均應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防控的重要性，推進(jìn)完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

    《規(guī)劃》還提出要健全安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理制度，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)建立安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，全面開(kāi)展城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，定期開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域、重大工程和大型油氣儲(chǔ)存設(shè)施等安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管控措施等。

    北京師范大學(xué)、應(yīng)急管理部—教育部減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院教授葉謙向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出，受人類(lèi)對(duì)自然界的影響及自然界對(duì)人類(lèi)相對(duì)應(yīng)的反作用增強(qiáng)等影響，現(xiàn)階段災(zāi)害事故相互影響，災(zāi)害形勢(shì)更加復(fù)雜。我國(guó)目前的災(zāi)害預(yù)警屬于國(guó)際中上水平，但各個(gè)部門(mén)原有相對(duì)單一的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)手段在應(yīng)對(duì)復(fù)雜災(zāi)害形勢(shì)方面還存在短板，綜合監(jiān)測(cè)能力有待提升。

    為強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)，《規(guī)劃》提出充分利用物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、遙感等技術(shù)提高災(zāi)害事故監(jiān)測(cè)感知能力，優(yōu)化自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局，完善應(yīng)急衛(wèi)星觀測(cè)星座，構(gòu)建空、天、地、海一體化全域覆蓋的災(zāi)害事故監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。完善綜合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別能力，發(fā)展精細(xì)化氣象災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)體系，優(yōu)化地震長(zhǎng)中短臨和震后趨勢(shì)預(yù)測(cè)業(yè)務(wù)，提高安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警公共服務(wù)水平等。

    翟國(guó)方認(rèn)為，城市政府應(yīng)該高度認(rèn)識(shí)到城市系統(tǒng)的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，提升地方應(yīng)急管理能力，加強(qiáng)現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)，將應(yīng)急管理工作常態(tài)化。“從認(rèn)識(shí)、思想、技術(shù)、制度等多方面進(jìn)行統(tǒng)籌考量，才能真正做好城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。”

    制定出臺(tái)加強(qiáng)社會(huì)應(yīng)急力量建設(shè)意見(jiàn)

    《規(guī)劃》明確“十四五”時(shí)期在大災(zāi)巨災(zāi)應(yīng)對(duì)方面要準(zhǔn)備得更加充分。綜合救援、專(zhuān)業(yè)救援、航空救援力量布局更加合理，應(yīng)急救援效能顯著提升，應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急通信、應(yīng)急裝備、應(yīng)急物資、緊急運(yùn)輸?shù)缺Ｕ夏芰θ婕訌?qiáng)。航空應(yīng)急力量基本實(shí)現(xiàn)2小時(shí)內(nèi)到達(dá)災(zāi)害事故易發(fā)多發(fā)地域，災(zāi)害事故發(fā)生后受災(zāi)人員基本生活得到有效救助時(shí)間縮短至10小時(shí)以?xún)?nèi)。

    《規(guī)劃》第六部分內(nèi)容重點(diǎn)關(guān)注加強(qiáng)應(yīng)急力量建設(shè)，提高急難險(xiǎn)重任務(wù)的處置能力，包括建強(qiáng)應(yīng)急救援主力軍國(guó)家隊(duì)，提升行業(yè)救援力量專(zhuān)業(yè)水平，加快建設(shè)航空應(yīng)急救援力量，引導(dǎo)社會(huì)應(yīng)急力量有序發(fā)展等。

    《規(guī)劃》提出，制定出臺(tái)加強(qiáng)社會(huì)應(yīng)急力量建設(shè)的意見(jiàn)，對(duì)隊(duì)伍建設(shè)、登記管理、參與方式、保障手段、激勵(lì)機(jī)制、征用補(bǔ)償?shù)茸鞒鲋贫刃园才?，?duì)社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)急救援行動(dòng)進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。

    翟國(guó)方表示，我國(guó)應(yīng)急救援反應(yīng)能力和應(yīng)急救援水平居世界前列。1995年阪神大地震中鄰里第一時(shí)間救助2.7萬(wàn)人，警察、消防、軍隊(duì)等救援人數(shù)約8000人，與中國(guó)情況有一定相似性，發(fā)展社會(huì)應(yīng)急力量應(yīng)該成為加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急力量建設(shè)的重要發(fā)力方向之一。

    《規(guī)劃》明確要提升基層治理能力，加強(qiáng)安全文化建設(shè)，推動(dòng)將安全素質(zhì)教育納入國(guó)民教育體系，把普及應(yīng)急常識(shí)和自救逃生演練作為重要內(nèi)容；建設(shè)面向公眾的應(yīng)急救護(hù)培訓(xùn)體系，加強(qiáng)“紅十字博愛(ài)家園”建設(shè)，推動(dòng)建立完善村（社區(qū)）、居民家庭的自救互救和鄰里相助機(jī)制等。

    在《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，陳勝表示，將強(qiáng)化應(yīng)急能力建設(shè)，增強(qiáng)搶大險(xiǎn)、救大災(zāi)能力作為應(yīng)急體系規(guī)劃的補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)任務(wù)舉措之一。陳勝也強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化體制機(jī)制建設(shè)在應(yīng)急能力建設(shè)中的重要性，要著力建立健全上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一的應(yīng)急指揮部體系，進(jìn)一步理順?lè)姥纯购?、抗震救?zāi)、森林草原防滅火等指揮機(jī)制，強(qiáng)化地方屬地責(zé)任落實(shí)，提高跨部門(mén)、跨領(lǐng)域和軍地協(xié)同應(yīng)對(duì)水平。

    葉謙認(rèn)為，整體來(lái)看需要從增加對(duì)自然環(huán)境和致災(zāi)因子的了解和掌握，完善應(yīng)急管理預(yù)案、預(yù)警、培訓(xùn)等制度，擴(kuò)大宣傳，加強(qiáng)公眾的災(zāi)害防范能力，加強(qiáng)災(zāi)害的保險(xiǎn)等金融支持，持續(xù)提升應(yīng)急管理科學(xué)技術(shù)水平等方面加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)。