“十四五”應急管理體系規(guī)劃出爐 加強超大特大城市治理中的風險防控

    2月14日，國務院發(fā)布《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。

    “十三五”時期我國應急管理體系不斷健全，應急救援效能顯著提升，安全生產(chǎn)水平穩(wěn)步提高，防災減災能力明顯增強。

    《規(guī)劃》指出“十四五”時期仍是我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，同時明確我國風險隱患仍然突出，防控難度不斷加大，應急管理基礎薄弱。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，安全生產(chǎn)仍處于爬坡過坎期，各類安全風險隱患交織疊加，生產(chǎn)安全事故仍然易發(fā)多發(fā)。

    《規(guī)劃》提出“十四五”時期七大主要指標，包括生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)下降15%、重特大生產(chǎn)安全事故起數(shù)下降20%、單位國內生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率下降33%和工礦商貿就業(yè)人員十萬人生產(chǎn)安全事故死亡率下降20%等4個約束性指標，以及年均每百萬人口因自然災害死亡率<1、年均每十萬人受災人次<15000和年均因自然災害直接經(jīng)濟損失占國內生產(chǎn)總值比例<1%等3個預期性指標。

    為實現(xiàn)目標，《規(guī)劃》重點從深化體制機制改革、夯實應急法治基礎、防范化解重大風險、加強應急力量建設、強化災害應對保障、優(yōu)化要素資源配置和推動共建共治共享等7個方面發(fā)力。

    防災減災救災是應急管理體系的重要組成部分。2月14日，應急管理部監(jiān)測減災司司長陳勝在《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》國務院政策例行吹風會上指出，針對近年來我國防災減災救災工作中出現(xiàn)的短板和不足，《規(guī)劃》重點從體制機制建設、災害風險防控、重大工程建設、應急能力建設和基層能力建設五方面提出補短板、強基礎的任務舉措。

    加強超大特大城市治理中的風險防控

    風險隱患仍然突出，防控難度不斷加大是“十四五”時期我國應急體系建設要面臨的重要形勢。

    從風險隱患來看，《規(guī)劃》指出，我國安全生產(chǎn)基礎薄弱的現(xiàn)狀短期內難以根本改變，危險化學品、礦山、交通運輸、建筑施工等傳統(tǒng)高危行業(yè)和消防領域安全風險隱患仍然突出，各種公共服務設施、超大規(guī)模城市綜合體、人員密集場所、高層建筑、地下空間、地下管網(wǎng)等大量建設，導致城市內澇、火災、燃氣泄漏爆炸、擁擠踩踏等安全風險隱患日益凸顯，重特大事故在地區(qū)和行業(yè)間呈現(xiàn)波動反彈態(tài)勢。全球氣候變暖進一步加劇我國自然災害風險。

    從防控難度來看，《規(guī)劃》指出，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，我國中心城市、城市群迅猛發(fā)展，人口、生產(chǎn)要素更加集聚，產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈日趨復雜，生產(chǎn)生活空間高度關聯(lián)，各類承災體暴露度、集中度、脆弱性大幅增加。新能源、新工藝、新材料廣泛應用，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式大量涌現(xiàn)，引發(fā)新問題，形成新隱患，一些“想不到、管得少”的領域風險逐漸凸顯。

    《規(guī)劃》提出，“十四五”災害事故風險防控要更加高效。具體來看，安全風險分級管控與隱患排查治理機制進一步完善，多災種和災害鏈綜合監(jiān)測、風險早期感知識別和預報預警能力顯著增強，城鄉(xiāng)基礎設施防災能力大幅提升等等。災害事故信息上報及時準確，災害預警信息發(fā)布公眾覆蓋率達到90%。

    《規(guī)劃》第五部分內容重點聚焦防范化解重大風險，織密災害事故防控網(wǎng)絡，具體包括注重風險源頭防范管控、強化風險監(jiān)測預警預報、加強自然災害綜合治理等內容。

    “十三五”時期我國啟動第一次全國自然災害綜合風險普查，《規(guī)劃》明確以第一次全國自然災害綜合風險普查為基準，編制自然災害風險和防治區(qū)劃圖。

    南京大學城市安全發(fā)展研究中心主任、中國災害防御協(xié)會理事兼規(guī)劃與標準專業(yè)委員會主任翟國方向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，第一次全國自然災害綜合風險普查有助于了解我國自然災害綜合風險現(xiàn)狀，也為后續(xù)自然災害治理提供科學決策依據(jù)。但城市規(guī)劃精準度要求高，自然災害綜合風險普查要應用于城市規(guī)劃及城市規(guī)劃中的防災減災等規(guī)劃，仍需要提高精準化程度。

    《規(guī)劃》在注重風險源頭防范管控中還明確要加強風險評估，強化地震構造環(huán)境精細探測和重點地區(qū)與城市活動斷層探察；科學規(guī)劃布局，加強超大特大城市治理中的風險防控，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設，嚴格控制區(qū)域風險等級及風險容量，推進實施地質災害避險搬遷工程，加快形成有效防控重大安全風險的空間格局和生產(chǎn)生活方式布局等等。

    翟國方表示，位于地震斷裂帶、大江大河沿線、易發(fā)生山體滑坡等致災因子嚴重的城市，以前發(fā)生過重大災害的城市，超大、特大城市，防災減災能力相對較弱的城市等，均應重點加強安全風險評估和風險防控。具體到執(zhí)行上，各城市均應該正確認識風險評估和風險防控的重要性，推進完整的風險評估工作。

    《規(guī)劃》還提出要健全安全風險評估管理制度，推動重點行業(yè)領域企業(yè)建立安全風險管理體系，全面開展城市安全風險評估，定期開展重點區(qū)域、重大工程和大型油氣儲存設施等安全風險評估，制定落實風險管控措施等。

    北京師范大學、應急管理部—教育部減災與應急管理研究院教授葉謙向21世紀經(jīng)濟報道記者指出，受人類對自然界的影響及自然界對人類相對應的反作用增強等影響，現(xiàn)階段災害事故相互影響，災害形勢更加復雜。我國目前的災害預警屬于國際中上水平，但各個部門原有相對單一的風險監(jiān)測手段在應對復雜災害形勢方面還存在短板，綜合監(jiān)測能力有待提升。

    為強化風險監(jiān)測預警預報，《規(guī)劃》提出充分利用物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、遙感等技術提高災害事故監(jiān)測感知能力，優(yōu)化自然災害監(jiān)測站網(wǎng)布局，完善應急衛(wèi)星觀測星座，構建空、天、地、海一體化全域覆蓋的災害事故監(jiān)測預警網(wǎng)絡。完善綜合風險預警制度，增強風險早期識別能力，發(fā)展精細化氣象災害預警預報體系，優(yōu)化地震長中短臨和震后趨勢預測業(yè)務，提高安全風險預警公共服務水平等。

    翟國方認為，城市政府應該高度認識到城市系統(tǒng)的復雜性和風險的復雜性，提升地方應急管理能力，加強現(xiàn)代化應急體系建設，將應急管理工作常態(tài)化。“從認識、思想、技術、制度等多方面進行統(tǒng)籌考量，才能真正做好城市防災減災救災工作。”

    制定出臺加強社會應急力量建設意見

    《規(guī)劃》明確“十四五”時期在大災巨災應對方面要準備得更加充分。綜合救援、專業(yè)救援、航空救援力量布局更加合理，應急救援效能顯著提升，應急預案、應急通信、應急裝備、應急物資、緊急運輸?shù)缺Ｕ夏芰θ婕訌?。航空應急力量基本實現(xiàn)2小時內到達災害事故易發(fā)多發(fā)地域，災害事故發(fā)生后受災人員基本生活得到有效救助時間縮短至10小時以內。

    《規(guī)劃》第六部分內容重點關注加強應急力量建設，提高急難險重任務的處置能力，包括建強應急救援主力軍國家隊，提升行業(yè)救援力量專業(yè)水平，加快建設航空應急救援力量，引導社會應急力量有序發(fā)展等。

    《規(guī)劃》提出，制定出臺加強社會應急力量建設的意見，對隊伍建設、登記管理、參與方式、保障手段、激勵機制、征用補償?shù)茸鞒鲋贫刃园才?，對社會應急力量參與應急救援行動進行規(guī)范引導。

    翟國方表示，我國應急救援反應能力和應急救援水平居世界前列。1995年阪神大地震中鄰里第一時間救助2.7萬人，警察、消防、軍隊等救援人數(shù)約8000人，與中國情況有一定相似性，發(fā)展社會應急力量應該成為加強我國應急力量建設的重要發(fā)力方向之一。

    《規(guī)劃》明確要提升基層治理能力，加強安全文化建設，推動將安全素質教育納入國民教育體系，把普及應急常識和自救逃生演練作為重要內容；建設面向公眾的應急救護培訓體系，加強“紅十字博愛家園”建設，推動建立完善村（社區(qū)）、居民家庭的自救互救和鄰里相助機制等。

    在《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》國務院政策例行吹風會上，陳勝表示，將強化應急能力建設，增強搶大險、救大災能力作為應急體系規(guī)劃的補短板、強基礎任務舉措之一。陳勝也強調了強化體制機制建設在應急能力建設中的重要性，要著力建立健全上下聯(lián)動、統(tǒng)一的應急指揮部體系，進一步理順防汛抗旱、抗震救災、森林草原防滅火等指揮機制，強化地方屬地責任落實，提高跨部門、跨領域和軍地協(xié)同應對水平。

    葉謙認為，整體來看需要從增加對自然環(huán)境和致災因子的了解和掌握，完善應急管理預案、預警、培訓等制度，擴大宣傳，加強公眾的災害防范能力，加強災害的保險等金融支持，持續(xù)提升應急管理科學技術水平等方面加強應急管理體系建設。