“零容忍”意見雷霆出擊 證券執(zhí)法效能大提升可期

    7月6日，中辦、國辦公布了《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》（以下簡稱“零容忍”意見），對建立健全資本市場執(zhí)法司法體制機(jī)制、依法從嚴(yán)打擊證券違法活動、推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展作出重要部署。

    中國政法大學(xué)教授張子學(xué)表示，強有力的證券執(zhí)法司法體系是保護(hù)投資者權(quán)益的利器，“零容忍”意見從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，提出健全依法從嚴(yán)打擊證券違法活動體制機(jī)制，加強證券期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與公安、司法、市場監(jiān)管等部門及有關(guān)地方的工作協(xié)同，形成高效打擊證券違法活動的合力，將更加嚴(yán)厲查處證券違法犯罪案件，形成震懾效應(yīng)，保護(hù)投資者權(quán)益。

    打造“升級版”中國

    特色證券執(zhí)法司法體系

    “零容忍”意見是資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義聯(lián)合印發(fā)打擊證券違法活動的專門文件，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對打擊證券違法活動、保護(hù)投資者合法權(quán)益、維護(hù)資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展的高度重視和堅定決心。

    “‘零容忍’意見著力打造‘升級版’的有中國特色的證券執(zhí)法司法體系。”張子學(xué)表示，依法從嚴(yán)打擊證券違法活動，僅僅依靠行政監(jiān)管的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要有立法的支持、司法的保障以及地方政府的配合，形成打擊資本市場違法活動的合力。

    過往多年，監(jiān)管部門不斷加強打擊資本市場違法犯罪的專門力量配置，著力強化中央有關(guān)部門之間、中央與地方之間的協(xié)調(diào)銜接。早在2002年，公安部就設(shè)立了證券犯罪偵查局，派駐證監(jiān)會辦公，主要負(fù)責(zé)偵辦全國證券犯罪案件，并協(xié)調(diào)各地公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門參與證券犯罪案件的偵辦。2007年，由證監(jiān)會牽頭，公安部、人民銀行、原工商總局、原銀監(jiān)會并邀請高法院、高檢院參加，成立了整治非法證券活動協(xié)調(diào)小組。2011年，高法院、高檢院、公安部、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》，完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，不斷提升打擊證券期貨違法犯罪行為的效果。2016年以來，公安部將5個地方公安機(jī)關(guān)、高檢院將7個地方檢察院設(shè)立為證券期貨犯罪辦案基地，高法院在8個地方設(shè)立了證券案件審判基地，進(jìn)一步整合優(yōu)勢司法資源，形成“上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)同”的打擊證券犯罪格局。2018年以來，全國人大常委會相繼決定設(shè)立上海金融法院和北京金融法院，專門管轄金融民商事案件和涉金融行政案件。

    “零容忍”意見明確要求到2022年，依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制和協(xié)調(diào)配合機(jī)制初步建立；到2025年，中國特色證券執(zhí)法司法體制更加健全，證券執(zhí)法司法透明度、規(guī)范性和公信力顯著提升，行政執(zhí)法與刑事司法銜接高效順暢。

    “要達(dá)成目標(biāo)，仍需要加強打擊證券違法活動的執(zhí)法司法合力。”張子學(xué)指出，目前司法機(jī)關(guān)有關(guān)證券案件偵查、檢察、審理的專門化機(jī)制安排有待完善，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)與司法部門之間的協(xié)作機(jī)制需要進(jìn)一步優(yōu)化，專業(yè)執(zhí)法力量配置仍顯不足，案多人少矛盾突出，個別地方在查處上市公司財務(wù)造假類案件中存在一定保護(hù)主義傾向。

    “零容忍”意見針對資本市場執(zhí)法司法工作面臨的薄弱環(huán)節(jié)，在治標(biāo)的同時深入研究解決治本問題，明確提出了三個方面的部署安排。

    一是加強司法專門化建設(shè)。進(jìn)一步發(fā)揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監(jiān)會的體制優(yōu)勢，優(yōu)化公安部證券犯罪偵查編制資源配置，加強一線偵查力量建設(shè)。加強證券領(lǐng)域?qū)I(yè)化檢察隊伍建設(shè)，研究在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組建金融犯罪辦案團(tuán)隊，探索在證監(jiān)會建立派駐檢察的工作機(jī)制。深化金融審判專業(yè)化改革，加強金融審判隊伍專業(yè)化建設(shè)，加強北京、深圳等證券交易場所所在地金融審判工作力量建設(shè)，探索統(tǒng)籌證券期貨領(lǐng)域刑事、行政、民事案件的管轄和審理。加強辦案、審判基地建設(shè)，在證券交易場所、期貨交易所所在地等部分地市的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)設(shè)立證券犯罪辦案、審判基地，通過犯罪地管轄或者指定管轄等方式，依法對證券犯罪案件適當(dāng)集中管轄。

    二是加強證券執(zhí)法能力建設(shè)。加強證券執(zhí)法力量，優(yōu)化證券稽查執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，推動完善符合資本市場發(fā)展需要的中國特色證券執(zhí)法體制機(jī)制。豐富證券執(zhí)法手段，有效運用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，建立證券期貨市場監(jiān)測預(yù)警體系，構(gòu)建以科技為支撐的現(xiàn)代化監(jiān)管執(zhí)法新模式，提高監(jiān)管執(zhí)法效能，加強對嚴(yán)重違法隱患的排查預(yù)警，做到有效預(yù)防、及時發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)打擊。

    三是加強協(xié)調(diào)配合機(jī)制建設(shè)。建立打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作機(jī)制，成立打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組，加大對重大案件的協(xié)調(diào)力度，完善信息共享機(jī)制，推進(jìn)重要規(guī)則制定，協(xié)調(diào)解決重大問題。加強證監(jiān)會與地方政府及有關(guān)部門之間的信息互通和執(zhí)法合作，研究建立資本市場重大違法案件內(nèi)部通報制度，有效防范和約束辦案中可能遇到的地方保護(hù)等阻力和干擾，推動高效查辦案件。

    依法從嚴(yán)打擊

    資本市場大案要案

    “零容忍”意見圍繞依法從嚴(yán)打擊證券違法活動作出了系統(tǒng)性、有針對性的部署安排，對于依法嚴(yán)厲查處證券違法犯罪案件，加大對大案要案的查處力度，強化震懾效應(yīng)，具有重要意義。

    一直以來，國家層面高度重視打擊證券違法犯罪活動和維護(hù)資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展工作。特別是去年以來，國務(wù)院金融委已經(jīng)先后多次召開會議，部署從嚴(yán)打擊證券違法犯罪相關(guān)工作，證監(jiān)會也從落實層面持續(xù)強化重大案件的查處力度，“零容忍”打擊行動初見成效，市場生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)。

    統(tǒng)計顯示，2019年至2020年，證監(jiān)會共立案調(diào)查案件626件，虛假陳述、操縱市場、內(nèi)幕交易是辦理案件的主要類型，合計占比為74%。其中，虛假陳述和中介違規(guī)案件立案194件，占比31%；操縱市場案件立案96件，占比15%；內(nèi)幕交易案件177件，占比28%。辦理重大案件262件，同比增長一倍以上。辦結(jié)立案案件660件，同比增長14%。累計向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌證券期貨違法犯罪案件和線索172起，數(shù)量同比增長32%。

    一批連續(xù)多年財務(wù)造假的典型案件，如康得新、康美藥業(yè)、樂視網(wǎng)、宜華生活等違法案件被查處，輔仁藥業(yè)、豫金剛石、凱迪生態(tài)等上市公司實際控制人、大股東違規(guī)占用巨額資金的行為被打擊。

    張子學(xué)表示，強有力的證券執(zhí)法是保護(hù)投資者權(quán)益的最后防線，我國已逐步形成了以證監(jiān)會行政調(diào)查處罰為基礎(chǔ)和主干、以刑事追究為后盾、以民事賠償訴訟為補充的多位一體、有機(jī)銜接、前后呼應(yīng)、相互借助的證券執(zhí)法機(jī)制。

    “下一步要緊抓關(guān)鍵少數(shù)，懲治首惡，對財務(wù)造假、大股東違規(guī)占用等行為從嚴(yán)查處。”張子學(xué)建議，對顛覆市場根基，嚴(yán)重侵害投資者合法權(quán)益的行為從重打擊。

    “零容忍”意見還提到，要進(jìn)一步加強跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作，完善數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動、涉密信息管理等相關(guān)法律法規(guī)。加強中概股監(jiān)管。切實采取措施做好中概股公司風(fēng)險及突發(fā)情況應(yīng)對，推進(jìn)相關(guān)監(jiān)管制度體系建設(shè)。這為今后一段時間進(jìn)一步提高資本市場跨境監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作水平指明了方向，提供了遵循。

    去年以來，證監(jiān)會主動加強與境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法合作，分類推進(jìn)中概股公司的風(fēng)險應(yīng)對，加強引導(dǎo)、做好預(yù)案。按照國務(wù)院金融委統(tǒng)一部署，會同財政部、市場監(jiān)管總局等部門，依法對瑞幸咖啡境內(nèi)運營主體、關(guān)聯(lián)方及相關(guān)第三方公司涉嫌違法違規(guī)行為進(jìn)行立案調(diào)查，對神州優(yōu)車、氫動益維作出行政處罰。

    社科院法學(xué)所商法室主任、研究員陳潔認(rèn)為，企業(yè)合規(guī)不能以“境內(nèi)外”為界，只要在本土經(jīng)營，都應(yīng)當(dāng)遵循本土商業(yè)經(jīng)營的規(guī)則。而監(jiān)管紅線的明確，也必然將在未來對市場主體行為產(chǎn)生倒逼效應(yīng)。資本市場只是整體市場中的一部分，但對于上市企業(yè)的規(guī)范，健全上市企業(yè)優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)機(jī)制，卻能夠起到強大的示范效應(yīng)。