行政和解試點(diǎn)首次實(shí)踐應(yīng)用 證監(jiān)會(huì)與高盛亞洲等九名主體達(dá)成行政和解

    日前，證監(jiān)會(huì)與高盛亞洲、高華證券等九名主體達(dá)成行政和解。該案是證監(jiān)會(huì)自2015年開展行政和解試點(diǎn)以來的首次實(shí)踐應(yīng)用。業(yè)內(nèi)人士表示，行政和解制度是在借鑒境外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國行政執(zhí)法體制作出的重大制度創(chuàng)新，為全面提升執(zhí)法能力水平提供了新的路徑選擇。行政和解有利于提高執(zhí)法效率、盡快恢復(fù)市場(chǎng)秩序，是一種較好兼顧法律效果和社會(huì)效果的新型綜合執(zhí)法方式。該案開創(chuàng)了行政和解的實(shí)踐先河，為完善行政和解制度提供了很好的研究范本。

    全面提高執(zhí)法效率

    近年來，隨著資本市場(chǎng)的快速發(fā)展，日益增多的違法違規(guī)行為對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法體制形成巨大挑戰(zhàn)，行政和解作為一種有效提升執(zhí)法效率、及時(shí)恢復(fù)市場(chǎng)秩序的補(bǔ)充性執(zhí)法方式應(yīng)運(yùn)而生。

    目前在發(fā)達(dá)市場(chǎng)國家和地區(qū)，行政和解已成為廣泛采用的執(zhí)法模式和制度選擇。清華大學(xué)法學(xué)院教授、清華大學(xué)商法研究中心副主任湯欣表示，和解制度在境外市場(chǎng)至少有兩種形式，一種是行政和解機(jī)制，一種是民事訴訟中的和解機(jī)制，二者在證券市場(chǎng)中的作用相當(dāng)重要。此次證監(jiān)會(huì)推出的是行政和解機(jī)制，備受市場(chǎng)期待。

    據(jù)了解，采取這種執(zhí)法方式的既有發(fā)達(dá)市場(chǎng)國家和地區(qū)（比如英國、美國、新加坡、德國等），也有新興市場(chǎng)國家（比如巴西等）。我國臺(tái)灣和香港也有專門的行政和解制度。在巴西大約有30%的證券案件以這種方式結(jié)案，英美兩國更是高達(dá)80%-90%。美國2014年處理的美國銀行違規(guī)銷售抵押貸款擔(dān)保證券案件，就以166.5億美元的“天價(jià)”和解金達(dá)成了和解協(xié)議。行政和解已經(jīng)成為境外許多國家和地區(qū)在金融、反壟斷、反傾銷等商事領(lǐng)域的常用執(zhí)法方式。

    分析人士指出，行政和解之所以成為許多成熟資本市場(chǎng)普遍應(yīng)用的執(zhí)法方式，主要在于其具有傳統(tǒng)行政處罰方式所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一方面，行政和解有利于解決資本市場(chǎng)違法行為查處難、執(zhí)法成本高的問題。由于資本市場(chǎng)交易關(guān)系復(fù)雜，涉及利益巨大，違法違規(guī)行為多呈現(xiàn)高智能、涉眾廣、跨區(qū)域的特點(diǎn)。實(shí)行行政和解制度，由雙方進(jìn)行協(xié)商，能夠更加快速實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，降低執(zhí)法成本，節(jié)約執(zhí)法資源。

    另一方面，行政和解有利于破解制度供給不足或缺陷的現(xiàn)實(shí)難題。金融創(chuàng)新是資本市場(chǎng)永恒的主題，法律的供給與需求永遠(yuǎn)是一對(duì)矛盾。采用行政和解，不要求強(qiáng)行作出當(dāng)事人行為是合法或違法的明確認(rèn)定結(jié)論，但可以根據(jù)當(dāng)事人行為的社會(huì)危害后果，通過協(xié)商，以當(dāng)事人交納相應(yīng)數(shù)額的和解金等形式進(jìn)行結(jié)案處理，從而較為靈活地破解執(zhí)法難題，實(shí)現(xiàn)教育當(dāng)事者，達(dá)到監(jiān)管目的。

    再者，行政和解有利于減少和平息行政爭(zhēng)議。資本市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法是監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施的一種單方行為，但所做的行政決定有時(shí)得不到行政相對(duì)人的內(nèi)心認(rèn)同，轉(zhuǎn)而通過行政復(fù)議或行政訴訟尋求法律救濟(jì)。而行政和解制度通過當(dāng)事人全程參與的協(xié)商機(jī)制，盡可能地聽取當(dāng)事人等利害關(guān)系人意見，將原來監(jiān)管機(jī)構(gòu)的單方行為，轉(zhuǎn)變?yōu)殡p方乃至多方的共同行為，更有利于實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，平息爭(zhēng)議，恢復(fù)秩序。

    不斷完善行政和解制度

    湯欣分析稱，在發(fā)達(dá)市場(chǎng)上，尤其是在美國的行政處罰，在資本市場(chǎng)執(zhí)法過程中，美國證券交易委員會(huì)（SEC）經(jīng)常采取行政和解的處理措施，但SEC的處罰較為寬松，其允許行政和解的對(duì)方當(dāng)事人在既不承認(rèn)違法，也不否認(rèn)違法的前提下，由SEC來形成和解。

    公開資料顯示，美國行政和解制度起步較早，相關(guān)立法最早見于1946年聯(lián)邦行政程序法，之后1996年行政爭(zhēng)議解決法和1998年行政爭(zhēng)議替代解決法也對(duì)行政和解作出規(guī)定。2003年《美國SEC行為規(guī)范》中的規(guī)則240（Rule240）專門對(duì)證券監(jiān)管和解的條件、程序、和解建議的審查和批準(zhǔn)、提出和解的建議人放棄的權(quán)利、對(duì)和解建議的最終接受等方面做了詳細(xì)的規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計(jì)，SEC有50%以上的案件在進(jìn)入正式的民事訴訟或行政審裁程序前和解，此外還有大量的案件在訴訟/審裁進(jìn)行中和解（例如在某些動(dòng)議提出或證據(jù)發(fā)現(xiàn)程序進(jìn)行之后）。實(shí)際上，SEC調(diào)查的案件中只有大約10%最終走完民事訴訟或由行政法官主持的行政審裁程序。

    此外，在我國臺(tái)灣地區(qū)，《證券金融監(jiān)督管理委員會(huì)締結(jié)和解協(xié)議處理原則》對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)和證券商、證券投資信托和期貨商等相對(duì)人達(dá)成和解協(xié)議的問題專門作出了規(guī)定。在我國香港，相關(guān)金融立法也明確規(guī)定證券監(jiān)管機(jī)關(guān)可以針對(duì)證券違法行為與違法行為人實(shí)施和解，達(dá)成和解協(xié)議。

    湯欣表示，證監(jiān)會(huì)目前實(shí)踐的和解處理辦法比SEC的尺度更嚴(yán)，同樣可以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的基本目的。因此，盡早將已有制度落實(shí)，進(jìn)行深入探索，對(duì)逐步地完善行政和解制度具有積極意義。