樓繼偉：“雙循環(huán)”下更需高流動性國債市場

    12月8日，在中國國債協(xié)會主辦的“錨定高質量服務雙循環(huán)——新格局下政府債可持續(xù)發(fā)展研討”政府債研討會上，全國政協(xié)常委、外事委員會主任、財政部原部長樓繼偉，全國政協(xié)經濟委員會副主任馮健身，財政部原部長劉仲藜、原副部長張弘力出席并就政府債券發(fā)展建言獻策。

    樓繼偉認為，未來一段時間內，財政收支缺口可能會繼續(xù)擴大，以幫助這些經濟社會目標逐步達成。但是從長期看，財政赤字不可能無限擴大，最終將會收斂。因此，未來政府債還是要在結構上下功夫，關鍵著力點是在支出結構、債務結構、轉移支付結構等方面做文章。一方面要調整支出結構，增加經常性支出結構占比。加大對消費的促進和刺激作用，擴大對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托幼等民生保障設施的投入，提升基本公共服務均等化水平，積極應對老齡化少子化，這些主要靠增加經常性支出占比。

    另一方面，要優(yōu)化債務結構，提高地方一般債占比，降低地方專項債占比。順應促進消費、投資結構調增和群眾美好生活的趨勢。多數補短板的投資領域與公益投資相關，不屬于專項債項目，部分投資可考慮通過地方政府一般債來滿足。此外，還要加大轉移支付力度，縮小收入和公共服務差距，不斷提升質量和效益。

    對于國債的發(fā)展，樓繼偉表示，當前國債市場規(guī)模太小、流動性不足，國債收益率曲線斷續(xù)，是重要短板。在“雙循環(huán)”格局下，金融市場會加大對外開放，更需要高流動性的國債市場對沖其他市場波動風險。

    “目前較為可行、且相對容易操作的方案，是中央財政發(fā)行特別國債，將一部分央行持有的外匯儲備購買過來，來解決國債規(guī)模、期限和流動性的問題。”樓繼偉表示，特別國債購買的外匯儲備資產，可繼續(xù)委托央行管理。同時，央行可考慮主要依托交易國債來調節(jié)基礎貨幣投放，減少外匯儲備的變化對貨幣政策自主性的沖擊，并繼續(xù)持有一部分外匯儲備，用于匯率管理。

    樓繼偉認為，通過特別國債購買外匯，在現(xiàn)實上是具有操作空間。國債規(guī)模打開，能夠迅速匹配到對應的期限缺口，交易活躍度和流動性等問題也就大大緩解。特別國債的投資收益應覆蓋其利息成本，這就有必要對外披露收益和投向情況。因此，參考各國對外匯儲備管理信息披露管理的實踐經驗和做法，建立向社會公開外匯儲備管理情況的披露機制。這對于財政政策，對于貨幣政策、外匯政策都將提供現(xiàn)代化、科學化的調控支撐，有效緩解貨幣投放、對外投資、匯率波動的現(xiàn)實壓力，有利于真正建立現(xiàn)代化的財政金融體系，有利于提升宏觀治理水平，有利于推進治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

    在政府債的可持續(xù)發(fā)展上，馮健身提出了兩點建議。一方面，可抓住當前國際市場負利率和低利率環(huán)境的有利時機，在合理控制海外主權債券規(guī)模、規(guī)避匯率風險和有效使用好海外主權債券資金的前提下，拓展國債籌資的海外來源，加大海外主權債券發(fā)行規(guī)模，降低國債融資成本，促進人民幣國際化。另一方面，可參考國際經驗，結合我國經濟發(fā)展對債券的實際需求，不斷嘗試探索創(chuàng)新，豐富債券品種結構，優(yōu)化債券期限結構，并提前完善立法進行規(guī)范保障，更好服務于新發(fā)展格局。

    劉仲藜指出，新格局下還應加強政府債券的立法工作，當前我國仍然以1992年制定頒布的《國庫券條例》為國債的最高層的法律文件，全條例一共14條。受客觀環(huán)境的限制，里面有一些規(guī)定已經不適合當前的情況，容易出現(xiàn)監(jiān)管重復、監(jiān)管空白、監(jiān)管套利等等問題。另一方面也不利于政府債券、金融、宏觀調控等功能的發(fā)揮。我國需要進一步研究政府債券的立法工作，全面構建法治化保障。

    此外，對于我國政府債務風險，張弘力認為，從短期來看要控制和減少存量債務規(guī)模，調整優(yōu)化債務結構，集中力量化解存量集中到期的風險，保持債務規(guī)模合理可控?？梢钥紤]中央適度增發(fā)國債，通過中央加杠桿來緩解地方杠桿過高的困境。通過從中長期來看，要進一步深化體制改革，從體制機制上建立起防范化解債務風險的長效機制。