數(shù)字政府上線：八大試點(diǎn)省份7月底“交卷” 政務(wù)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理升級(jí)

    2019年，地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮漸成常態(tài)，隨著政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以政務(wù)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府治理，將成為國(guó)家治理體系的重要組成部分。

    7月21日上午，騰訊董事會(huì)主席兼首席執(zhí)行官馬化騰一如既往地西裝革履，現(xiàn)身廣州白云國(guó)際會(huì)議中心。

    廣州是微信誕生的城市，在一眾演講的互聯(lián)網(wǎng)+“大咖”中，“主場(chǎng)作戰(zhàn)”的馬化騰似乎收獲了更多在場(chǎng)聽眾的關(guān)注。

    當(dāng)日，在官方主辦的第十四屆中國(guó)電子政務(wù)論壇上，馬化騰為廣東的數(shù)字政府建設(shè)“站臺(tái)”。一款叫“粵省事”的微信小程序，是演講中重點(diǎn)提及的民生服務(wù)“作品”。從5月初的數(shù)字中國(guó)峰會(huì)開始，“粵省事”“數(shù)字廣東”成為馬化騰的公開演講的關(guān)鍵詞。

    互聯(lián)網(wǎng)“大咖”站臺(tái)事出有因。按照既定的時(shí)間表，2019年7月底廣東省的數(shù)字政府建設(shè)需要“交卷”。

    根據(jù)2017年年底確定的國(guó)家電子政務(wù)綜合試點(diǎn)工作，包括廣東省在內(nèi)的八個(gè)?。ㄊ校枰谶@一節(jié)點(diǎn)完成試點(diǎn)任務(wù)。“粵省事”“閩政通”“浙里辦”等案例顯示，試點(diǎn)省（市）已做好這一輪考試“交卷”的準(zhǔn)備。試點(diǎn)?。ㄊ校┲猓?ldquo;云上貴州”“i深圳”等經(jīng)驗(yàn)為代表，一批未被點(diǎn)名的“考生”也展現(xiàn)出“交卷”的能力。

    正在推進(jìn)的地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮，漸成常態(tài)。表面上看，這是國(guó)內(nèi)各級(jí)政府的新一輪便民行動(dòng)，以信息化手段促進(jìn)居民、企業(yè)人員便利化辦事，提升社會(huì)和市場(chǎng)的獲得感；深層次看，隨著政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以政務(wù)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府治理，將成為國(guó)家治理體系的重要組成部分。

    那么，地方的數(shù)字政府“答卷”是如何形成的？又如何形成高效的數(shù)據(jù)治理？

    告別“群眾跑斷腿”

    還記得“如何證明我媽是我媽”的奇葩新聞嗎？

    五六年前，時(shí)常聽到人們的抱怨，到政府部門辦事，腿都快跑斷了，事還沒有辦成。

    上世紀(jì)90年代以來，尤其是2014年國(guó)務(wù)院推行“簡(jiǎn)政放權(quán)”之后，從中央到地方均在努力解決“辦事難”“群眾跑斷腿”的問題。

    從地方政府的實(shí)踐看，通過逐步的簡(jiǎn)政放權(quán)、審批流程的優(yōu)化再造等方式，大幅縮減辦事流程和時(shí)間，以減少居民、企業(yè)辦事“跑腿”的頻次和等候時(shí)間。

    利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造政府的“網(wǎng)上辦事大廳”，讓居民、企業(yè)人員在線辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)“不見面審批”“最多跑一次”等愿景。從技術(shù)的維度看，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的引入，是實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

    馬化騰看重的“粵省事”小程序，就是一張?jiān)诰€的“免跑金牌”。這款內(nèi)置于微信的小程序，自2018年5月上線以來，便不停吸納各類居民在線辦事事項(xiàng)，擴(kuò)充“免跑”技能。依托人臉識(shí)別、電子證照、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，“粵省事”已推出駕駛證、居住證、出入境證件、社?？?、住房公積金、完稅證明等高頻證照應(yīng)用，提供近700項(xiàng)審批事項(xiàng)和便民政務(wù)服務(wù)。其中，近九成事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)零跑動(dòng)。

    以查詢住房公積金為例，經(jīng)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者實(shí)測(cè)，在個(gè)人微信綁定銀行卡后，進(jìn)入相關(guān)頁(yè)面后僅需輸入支付密碼即實(shí)現(xiàn)“秒查”。

    不只是“粵省事”，福建的“閩政通”、浙江的“浙里辦”、北京的“北京通”等小程序，均向當(dāng)?shù)氐拿癖?、企業(yè)宣告政務(wù)辦理進(jìn)入指尖時(shí)代。從產(chǎn)品角度看，App、小程序、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)和協(xié)同辦公系統(tǒng)，成為地方政府部門面向民眾和企業(yè)的標(biāo)配。

    中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前，全國(guó)已建設(shè)32個(gè)省級(jí)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)體系，其中已上線31個(gè)省級(jí)政務(wù)服務(wù)移動(dòng)端。

    在一些研究者看來，民生服務(wù)小程序的出現(xiàn)，代表著國(guó)內(nèi)的電子政務(wù)進(jìn)入新的階段。

    7月21日的演講中，馬化騰提出民生服務(wù)“最后一米”的概念。這有別于往年提及實(shí)現(xiàn)“群眾少跑腿”可能性的“最后一公里”，而是面對(duì)作為用戶的群眾，打磨終端體驗(yàn)的“顆粒度”，讓服務(wù)更精細(xì)。

    這樣的理念，被理解為“政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，或地方建設(shè)“數(shù)字政府”的實(shí)踐。

    民生服務(wù)小程序上線，映射的是地方推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的大趨勢(shì)。數(shù)字政府（DigitalGovermant），是與電子政務(wù)（E-govemance）、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)相聯(lián)系的重要概念，國(guó)內(nèi)最早可以追溯至2000年福建省提出的“數(shù)字福建”。

    2017年以來，國(guó)家開始電子政務(wù)綜合試點(diǎn)，廣東、上海、浙江、福建、山東、廣西、湖北等地相繼出臺(tái)了“數(shù)字政府”戰(zhàn)略規(guī)劃。

    根據(jù)聯(lián)合國(guó)的界定，數(shù)字政府成熟度分為四個(gè)階段：信息服務(wù)起步階段、信息服務(wù)提升階段、政務(wù)處理階段和整體服務(wù)階段。

    根據(jù)這一定義，以廣東省為代表，國(guó)內(nèi)目前走在前沿的地方政府處于“政務(wù)處理階段”，具體標(biāo)志是政府網(wǎng)站開展與公眾之間的雙向服務(wù)，成功完成公眾身份的電子認(rèn)證。政府網(wǎng)站處理一些非支付性事務(wù)，如在線歸檔稅務(wù)記錄、申請(qǐng)認(rèn)證、執(zhí)照和認(rèn)可等，也可以處理支付性事務(wù)。

    2017年，也是開啟眼下這一輪數(shù)字政府建設(shè)浪潮的政策節(jié)點(diǎn)。這一年年底，中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)展改革委同有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展國(guó)家電子政務(wù)綜合試點(diǎn)的通知》，選定北京、上海、江蘇、浙江、廣東、陜西、寧夏等八個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)），開展國(guó)家電子政務(wù)綜合試點(diǎn)工作，同時(shí)鼓勵(lì)其它地區(qū)參照?qǐng)?zhí)行。試點(diǎn)省份需要在兩年內(nèi)，即2019年年底之前，探索出一套符合本地實(shí)際的發(fā)展模式，形成一批可借鑒的發(fā)展成果。

    根據(jù)規(guī)劃的時(shí)間表，7月底前，試點(diǎn)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）要完成各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)。其中包括讓群眾少“跑腿”的政務(wù)服務(wù)便捷化。從目前的情況看，不僅試點(diǎn)的?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）有較快發(fā)展，試點(diǎn)之外的地區(qū)也展現(xiàn)出努力“交卷”的態(tài)勢(shì)。

    這也給中國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展提供了強(qiáng)力支撐。

    聯(lián)合國(guó)過去數(shù)年的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI），在一定程度上描繪出中國(guó)電子政務(wù)的快速發(fā)展?fàn)顩r。2003年，中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)為0.4160，僅處在中等水平。2016年中國(guó)電子政務(wù)開始起飛，2018年該指數(shù)達(dá)到0.6811，已加入高電子政務(wù)發(fā)展國(guó)家行列。

    不過，地方電子政務(wù)的發(fā)展水平并不一致。騰訊研究院早前發(fā)布的《數(shù)字中國(guó)指數(shù)報(bào)告》顯示，地域分布上，2018年基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)字政務(wù)用戶向兩極化集中，數(shù)字一線和數(shù)字四五線城市月活躍用戶數(shù)增勢(shì)最快，占比最高。

    “管運(yùn)分離”模式

    從數(shù)據(jù)的維度看，“證明我媽是我媽”這種奇怪現(xiàn)象的出現(xiàn)，根本原因在于部門之間的數(shù)據(jù)沒有實(shí)現(xiàn)互通，導(dǎo)致群眾重復(fù)提交材料，從而“跑斷腿”。

    但是，要實(shí)現(xiàn)部門之間的互通，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放和共享并不容易。

    從歷史來看，早在上世紀(jì)90年代，我國(guó)就開始推動(dòng)“政府上網(wǎng)工程”。新世紀(jì)以來，從中央到地方，從省、市到區(qū)、鎮(zhèn)街，各級(jí)政府不同部門許多都建立了數(shù)據(jù)庫(kù)和“網(wǎng)上辦事大廳”。重復(fù)建設(shè)的數(shù)據(jù)庫(kù)，存在源代碼、標(biāo)準(zhǔn)不一，互通接口不暢問題。由于數(shù)據(jù)歸屬權(quán)問題，政府部門開放數(shù)據(jù)存在法律法規(guī)不明的障礙?；谶@些原因，各個(gè)部門“信息煙囪”林立，“數(shù)據(jù)孤島”大量存在。

    這是地方政府“刀刃向內(nèi)”自我改革的“超級(jí)大手術(shù)”。

    2017年年底，也就是廣東省被列為國(guó)家電子政務(wù)綜合試點(diǎn)的前后，一臺(tái)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的“超級(jí)大手術(shù)”開始啟動(dòng)。

    這臺(tái)“大手術(shù)”，一開始的任務(wù)就是將“信息孤島”的神經(jīng)線連接在一起。廣東發(fā)起了一場(chǎng)自上而下的改革，將各省直部門的信息系統(tǒng)撤并，歸攏到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，使之形成整體。

    國(guó)內(nèi)一些研究者認(rèn)為，數(shù)字政府有別于過往電子政務(wù)的特征，就是將所有部門視為一體化高效運(yùn)作的整體政府，而不單純只強(qiáng)調(diào)政府部門的電子化、在線化。

    這也與機(jī)構(gòu)改革的節(jié)奏相對(duì)應(yīng)。

    早在2014年2月，廣東省在全國(guó)率先成立了省級(jí)大數(shù)據(jù)管理局。目前，已有19個(gè)省級(jí)行政區(qū)域成立了政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。

    這樣自上而下的“整體政府”建設(shè)，已有實(shí)效。

    官方數(shù)據(jù)顯示，目前廣東55個(gè)省直部門實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)可以達(dá)到14350項(xiàng)，全省數(shù)據(jù)量達(dá)到95億條。而在改革前，廣東省直每個(gè)單位都有信息中心，省直自建系統(tǒng)多達(dá)1068個(gè)。

    在統(tǒng)一省直部門的數(shù)據(jù)后，又出現(xiàn)一個(gè)問題，數(shù)據(jù)中心誰(shuí)來進(jìn)行維護(hù)運(yùn)營(yíng)？

    廣東省主政者做了大膽的決定，將數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)交給企業(yè)，而且是混合所有制企業(yè)。2017年10月，廣東成立數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司，股東方為騰訊與聯(lián)通、電信和移動(dòng)等三大運(yùn)營(yíng)商。該公司獨(dú)立的市場(chǎng)主體，通過政府購(gòu)買服務(wù)方式承接全省政務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作。

    馬化騰在7月21日的演講中說，把數(shù)字政府建設(shè)的技術(shù)支持工作，交由一家全新的混合所有制企業(yè)來承擔(dān)，將信息化項(xiàng)目從采購(gòu)工程向采購(gòu)服務(wù)轉(zhuǎn)變，是廣東的創(chuàng)新探索。

    據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，目前，數(shù)字廣東的技術(shù)團(tuán)隊(duì)由騰訊系主導(dǎo)，“粵省事”小程序的開發(fā)，來自騰訊技術(shù)團(tuán)隊(duì)。

    這被總結(jié)為“政企合作、管運(yùn)分離”模式。

    數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司CEO王新輝認(rèn)為，這種模式的好處是，在管理端，把政府的職能回歸到行政單位，從事信息化的頂層設(shè)計(jì)管理；在建設(shè)端，把社會(huì)的優(yōu)勢(shì)資源集中在一起，按照市場(chǎng)化的方式來進(jìn)行運(yùn)作，能有效解決人才不足、建設(shè)機(jī)制相對(duì)僵化、系統(tǒng)建好就落后等問題。

    這種市場(chǎng)化的思維，在廣東省近幾年的改革中已有實(shí)踐。深圳前海、廣州南沙先后設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，就采取類公司的形式，承擔(dān)部分政府的職能。而定位為“政府淘寶”的政采云有限公司，于2016年成立，也是浙江省財(cái)政廳與阿里巴巴集團(tuán)“政企合作”的產(chǎn)物。

    不過，這種模式依然有挑戰(zhàn)。

    中央網(wǎng)信辦信息化發(fā)展局副局長(zhǎng)張望指出，資源管理上，數(shù)據(jù)具有易復(fù)制、易擴(kuò)散、非排他性的特點(diǎn)，這對(duì)政務(wù)信息運(yùn)營(yíng)管理帶來了很大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)安全上，一是可能因技術(shù)手段和管理制度局限，導(dǎo)致“一點(diǎn)突破，全線失守”；二是一旦管理失控，不僅會(huì)泄露個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密，甚至可能危及國(guó)家安全。

    眾多互聯(lián)網(wǎng)人士看好“管運(yùn)分離”模式，認(rèn)為這是國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的新機(jī)遇。這也顯示出國(guó)內(nèi)高速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，對(duì)政府改革的反哺。

    中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）《2019數(shù)字政府發(fā)展報(bào)告》觀點(diǎn)認(rèn)為，企業(yè)為政府提供IT產(chǎn)品和服務(wù)，滿足政府信息化需求，推動(dòng)建設(shè)數(shù)字政府，而數(shù)字政府則能夠?yàn)槠髽I(yè)提供更高質(zhì)量的數(shù)字化服務(wù)，在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的情況下，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)在多領(lǐng)域的深度合作，構(gòu)建數(shù)據(jù)社會(huì)化大生態(tài)。

    通向數(shù)據(jù)治理之路

    數(shù)據(jù)一旦跑起來，不只是能讓辦事流程更快，提升辦事群眾的獲得感，更重要的是，源源不斷的政務(wù)大數(shù)據(jù)經(jīng)過挖掘處理，將成為輔助政府科學(xué)決策的重要工具。

    從地方政府的探索看，未來更高階的數(shù)字政府，是數(shù)據(jù)決策和數(shù)據(jù)治理。換句話說，就是政府部門的決策和治理中能心中有數(shù)，形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的思維和理念，改變重經(jīng)驗(yàn)輕數(shù)據(jù)、重直接數(shù)據(jù)輕關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)、重單一數(shù)據(jù)輕多元數(shù)據(jù)等思維慣性和決策方式。

    用政務(wù)大數(shù)據(jù)輔助政府決策和政府治理，在國(guó)內(nèi)許多地方已有實(shí)踐。

    早在2000年提出“數(shù)字福建”的福建省表現(xiàn)較為突出。在全國(guó)落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開”的實(shí)踐中，福建省探索出一套做法：利用大數(shù)據(jù)給監(jiān)管對(duì)象打分，鼓勵(lì)“優(yōu)等生”，重點(diǎn)關(guān)照“后進(jìn)生”。

    這套做法于2015年12月推行，并在2017年應(yīng)用到“雙隨機(jī)、一公開”的執(zhí)法中。具體策略是，將抽查檢查結(jié)果信息作為企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類的重要考量因素，共劃分為信用良好、守信、信用一般、失信、嚴(yán)重失信五種類型。根據(jù)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信用狀況的不同，確定抽查比例和頻次。對(duì)信用較好、風(fēng)險(xiǎn)較低的企業(yè)，降低抽查比例和頻次，減少打擾；對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)一般的企業(yè)，按正常比例和頻次抽取；對(duì)違法失信、風(fēng)險(xiǎn)較高的企業(yè)，提高抽查比例和頻次，嚴(yán)管重罰。

    這樣的案例，在國(guó)內(nèi)還能找到不少。

    2018年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于部分地方優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境典型做法的通報(bào)》，“粵省事”小程序和前述福建省的“信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管”，均榜上有名。

    21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者統(tǒng)計(jì)該通報(bào)中涉及的28項(xiàng)做法，發(fā)現(xiàn)與政務(wù)大數(shù)據(jù)、數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的有12項(xiàng)。其中，前述的“信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管”、福建廈門的“多規(guī)合一”、重慶自貿(mào)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域“四自一簡(jiǎn)”監(jiān)管模式等8項(xiàng)做法，均有運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行決策和治理的內(nèi)容。

    類似的經(jīng)驗(yàn)，讓政務(wù)大數(shù)據(jù)融入了職能部門的運(yùn)作之中，成為政府治理的“燃料”，而不只是加速辦事流程的“催化劑”。加速流程和輔助政府決策，也形成數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的兩大抓手。

    騰訊研究院《2019數(shù)字中國(guó)指數(shù)報(bào)告》指出，數(shù)字政務(wù)和營(yíng)商環(huán)境之間存在強(qiáng)相關(guān)性。該院研究團(tuán)隊(duì)將編制的數(shù)字政務(wù)指數(shù)與粵港澳大灣區(qū)研究院中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境指數(shù)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，2018年數(shù)字政務(wù)指數(shù)每增加1個(gè)點(diǎn)，營(yíng)商環(huán)境能改善0.02個(gè)點(diǎn)，GDP也呈現(xiàn)相應(yīng)的正相關(guān)性，尤其對(duì)后線城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。

    不過，有別于早些年的縮減辦事時(shí)間，“數(shù)據(jù)治理”在地方政府的探索中還屬于初期階段。

    張望指出，公共信息資源與社會(huì)需求仍存在一定差距，數(shù)據(jù)開放范圍有待拓展、頻率有待提高、質(zhì)量有待提升，公共信息資源在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中的帶動(dòng)作用尚未充分發(fā)揮出來，還存在為開放而開放的問題。而政務(wù)信息資源社會(huì)化開發(fā)利用，尚有許多值得討論的問題。

    政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架方面，還存在參差不齊的情況。隨著地方政府近些年的發(fā)力，數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)已經(jīng)很不錯(cuò)，但其余環(huán)節(jié)還存在短板。

    中國(guó)統(tǒng)計(jì)信息咨詢中心主任姜瑋也指出，樹立治理框架兼顧“采（集）、存（儲(chǔ)）、管（理）、研（發(fā)）、（應(yīng)）用”這五個(gè)方面。如果以100分算，目前“采”已經(jīng)做到20分的水平；“存”國(guó)內(nèi)已經(jīng)做得較好，有80-90分的水平；“管”有50分的水平，“研”也差不多20-30分的水平、“用”現(xiàn)在還沒有完全使用。

    姜瑋表示，關(guān)鍵技術(shù)是最細(xì)粒度的安全信息控制，在關(guān)鍵技術(shù)上以場(chǎng)景應(yīng)用為目標(biāo)的數(shù)據(jù)服務(wù)在未來的發(fā)展中需要引起足夠重視。