證監(jiān)會回應(yīng)諸多焦點問題 壓實中介機構(gòu)“看門人”責(zé)任

    證券時報記者 胡飛軍

    2月24日，針對兩會代表、委員提出的建議和意見，證監(jiān)會陸續(xù)公布了回應(yīng)內(nèi)容。在兩會代表和委員的建議意見中，有不少涉及信用評級、審計機構(gòu)和資產(chǎn)評估等中介機構(gòu)的監(jiān)管與發(fā)展，如評級機構(gòu)展業(yè)過程中評級虛高、上市公司審計是否需要推行強制輪換制度，以及資產(chǎn)評估機構(gòu)是否要分類監(jiān)管等，證監(jiān)會及時回復(fù)了相關(guān)內(nèi)容，力圖進一步壓實中介機構(gòu)“看門人”責(zé)任。

    上市公司審計

    推行強制輪換制度？

    近年來，上市公司財報審計問題屢屢受到關(guān)注，因為上市公司財務(wù)造假，審計機構(gòu)往往難逃其責(zé)。

    保持審計獨立性是會計師事務(wù)所客觀公正執(zhí)業(yè)的前提，也是審計執(zhí)業(yè)質(zhì)量和上市公司信息披露質(zhì)量的重要保障。有政協(xié)委員提出《關(guān)于建立和完善上市公司審計強制輪換制度的提案》，聚焦注冊會計師行業(yè)及資本市場審計監(jiān)管熱點問題，提出了增強審計獨立性、提升審計執(zhí)業(yè)質(zhì)量的意見。

    證監(jiān)會表示，對于上市公司審計機構(gòu)強制輪換，學(xué)術(shù)研究和監(jiān)管實踐都持有不同觀點。

    從學(xué)界研究看，支持強制輪換的觀點認(rèn)為，強制輪換有助于增強注冊會計師的獨立性，打破審計機構(gòu)與被審計單位長期合作形成的“利益共生”；能夠突破長期審計關(guān)系中形成的固有思維模式，提高審計質(zhì)量。

    不支持強制輪換的觀點認(rèn)為，強制輪換會提高會計師事務(wù)所的營銷成本；新任注冊會計師對客戶熟悉程度低，可能不能有效控制審計風(fēng)險，以及會計師事務(wù)所缺乏持續(xù)與客戶保持合作關(guān)系的動力，可能減少在審計項目上的投入，從而影響審計質(zhì)量；強制輪換還可能會降低會計師事務(wù)所的議價能力，加劇審計市場的低價競爭。

    從監(jiān)管實踐看，境外主要經(jīng)濟體對強制輪換均較為慎重。美國曾針對會計師事務(wù)所的強制輪換開展了長達十余年的一系列研究和討論，最終由于弊大于利于2013年由國會決定不實施強制輪換。歐盟2014年通過了歐盟審計改革法案，該法案要求對公眾利益實體審計實施會計師事務(wù)所強制輪換，輪換期為10年；10年后如果繼續(xù)中標(biāo)，還可以再審計10年，但最長不超過20年，歐盟的強制輪換政策實際較為寬松。加拿大、新加坡等國則曾實施過強制輪換，但最后予以廢除或限制使用范圍。

    從我國監(jiān)管實踐看，我國中央企業(yè)和國有金融企業(yè)實施了審計機構(gòu)強制輪換，審計機構(gòu)最長服務(wù)時限可達8年。而上市公司具備較強的市場屬性，強制輪換涉及面廣、影響較大。這是因為：

    一是國有企業(yè)和上市公司的不同特點決定了其需適用不同的輪換政策。國有企業(yè)由國務(wù)院和地方人民政府履行出資人職責(zé)，為加強對管理層的監(jiān)督考核，政府可以出資人的身份推行強制輪換政策；而上市公司市場屬性更強，選聘會計師事務(wù)所的方式更加靈活多樣，變更審計機構(gòu)也較為活躍，2020年及2021年分別有398家、446家上市公司變更審計機構(gòu)，占上市公司總數(shù)的9%至10%。

    二是強制輪換對資本市場審計影響較大，亦可能損害審計質(zhì)量。經(jīng)統(tǒng)計，審計機構(gòu)服務(wù)年限超過6年的上市公司為1916家，占比約40%，其中上市公司審計客戶超過100家的大所審計1454家，占其上市公司審計業(yè)務(wù)的41%。如實行強制輪換將對大量上市公司集中產(chǎn)生影響，同時可能降低證券審計市場集中度，若由執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的審計機構(gòu)變更為執(zhí)業(yè)質(zhì)量低的機構(gòu)，還可能降低審計質(zhì)量。

    三是證券審計違法違規(guī)與審計服務(wù)年限關(guān)聯(lián)性不強。經(jīng)統(tǒng)計，2021年被采取行政監(jiān)管措施的審計項目中，處理時服務(wù)年限不足6年的為46個，在7年至9年之間的為10個，超過9年的為22個，分別占比59%、13%和28%。服務(wù)年限不足6年的案件及項目占比高，案件及項目查處與審計服務(wù)關(guān)聯(lián)性不強。

    因此，證監(jiān)會答復(fù)稱，會計師事務(wù)所強制輪換有利有弊，并存在較大爭議?？紤]到上市公司審計強制輪換涉及面廣、影響較大，證券審計違法違規(guī)與審計服務(wù)年限關(guān)聯(lián)性不強，強制輪換需要進一步審慎研究、穩(wěn)妥推進。下一步，將持續(xù)跟進上市公司審計機構(gòu)輪換情況，認(rèn)真研究評估強制輪換對資本市場產(chǎn)生的影響和政策可行性，加大對審計服務(wù)年限較長的審計項目的監(jiān)管力度，切實提升審計獨立性和執(zhí)業(yè)質(zhì)量。

    資產(chǎn)評估機構(gòu)

    加快分層監(jiān)管？

    近年來，從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估機構(gòu)迅速增長，由此帶來相關(guān)政協(xié)委員提出的《關(guān)于加強證券業(yè)資產(chǎn)評估機構(gòu)分類監(jiān)管的提案》。

    證監(jiān)會認(rèn)真研究并與財政部協(xié)商溝通后答復(fù)稱，備案制實施以來，從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估機構(gòu)增長較快，為證券評估監(jiān)管帶來較大挑戰(zhàn)。加快證券資產(chǎn)評估機構(gòu)分層管理有利于聚焦評估監(jiān)管重點，提升監(jiān)管效能，確需認(rèn)真研究。

    證監(jiān)會表示，持續(xù)加強對新備案資產(chǎn)評估機構(gòu)的監(jiān)管，開發(fā)建設(shè)資產(chǎn)評估機構(gòu)備案系統(tǒng)，做到對首次備案、重大事項備案、年度備案及業(yè)務(wù)報送全覆蓋。

    在備案監(jiān)管方面，證監(jiān)會在收到資產(chǎn)評估機構(gòu)的備案申請后，及時核驗基本信息、執(zhí)業(yè)許可、誠信記錄、內(nèi)部管理制度及執(zhí)行情況、職業(yè)保險或計提的風(fēng)險準(zhǔn)備金等，并對關(guān)注到的證券服務(wù)業(yè)務(wù)真實性存疑、成立時間較短等專業(yè)勝任能力存疑、未計提風(fēng)險基金或購買職業(yè)保險等投資者保護能力不足、承接與自身執(zhí)業(yè)能力不匹配的高風(fēng)險證券評估業(yè)務(wù)等異常情形開展問詢，要求資產(chǎn)評估機構(gòu)補充說明合同簽訂情況、工作開展情況、專業(yè)人員配備情況及擬實施的風(fēng)險應(yīng)對和質(zhì)量控制措施、擬提升投資者保護能力的措施等。

    在業(yè)務(wù)報送監(jiān)管方面，證監(jiān)會每年通過約談、培訓(xùn)、下發(fā)通知、現(xiàn)場督導(dǎo)等方式向資產(chǎn)評估機構(gòu)強調(diào)業(yè)務(wù)報送要求，持續(xù)督促其按要求做好業(yè)務(wù)完成情況報送。其中，上市公司、非上市公眾公司、發(fā)行公司債券的公司、擬上市公司相關(guān)證券服務(wù)業(yè)務(wù)的完成情況需在出具報告之日起10個工作日內(nèi)報送，其他證券服務(wù)業(yè)務(wù)需在每月度結(jié)束之日起10個工作日內(nèi)報送，報送信息包括評估對象、評估方法、評估價值、簽字人員及質(zhì)量復(fù)核人員等30余項具體信息，基本能夠?qū)崿F(xiàn)“逐筆實時報備”。

    證監(jiān)會表示，下一步，將繼續(xù)優(yōu)化資產(chǎn)評估機構(gòu)備案系統(tǒng)，增加評估報告、評估說明上傳功能，提升備案監(jiān)管、業(yè)務(wù)報送監(jiān)管效率效果，夯實證券評估分層監(jiān)管基礎(chǔ)，推進證券業(yè)資產(chǎn)評估機構(gòu)分層管理相關(guān)要求落實落細(xì)。

    壓實評級機構(gòu)責(zé)任

    解決評級虛高問題

    近年來，債券違約現(xiàn)象持續(xù)出現(xiàn)，背后的評級機構(gòu)監(jiān)管亦受到重視。

    在信用評級監(jiān)管方面，人民銀行是信用評級行業(yè)主管部門，截至2022年5月底，全國共有55家評級機構(gòu)在人民銀行完成備案。發(fā)展改革委、財政部、證監(jiān)會為信用評級業(yè)務(wù)管理部門，證監(jiān)會依法對交易所債券市場評級業(yè)務(wù)進行監(jiān)督管理。

    證監(jiān)會表示，近年來積極引導(dǎo)評級機構(gòu)建立并使用能夠?qū)崿F(xiàn)合理區(qū)分度的評級方法體系，持續(xù)推動弱化外部評級依賴，將評級需求的主導(dǎo)權(quán)交還市場。同時，壓實評級機構(gòu)責(zé)任，嚴(yán)厲打擊利益輸送、級別競爭等違法違規(guī)行為。在監(jiān)管中，注重與行業(yè)主管部門的溝通協(xié)作，通過聯(lián)合檢查、聯(lián)合評價等方式，引導(dǎo)評級機構(gòu)提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量，推動評級高質(zhì)量健康發(fā)展。

    近兩年，為夯實評級業(yè)務(wù)制度基礎(chǔ)，促進評級行業(yè)健康發(fā)展，證監(jiān)會表示先后做了兩方面工作：

    一是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于簡政放權(quán)的決策部署，按照《證券法》要求，證監(jiān)會修訂發(fā)布《證券市場資信評級業(yè)務(wù)管理辦法》（簡稱“《管理辦法》”），取消證券評級行政許可，改為備案管理。截至2022年5月底，累計已有13家機構(gòu)完成首次備案。《管理辦法》發(fā)布后，新增安泰信用評級有限責(zé)任公司于2021年11月完成了交易所債券市場評級業(yè)務(wù)首次備案，另外，還有1家評級機構(gòu)首次備案正在材料補正中。

    二是為有效解決評級虛高、區(qū)分度不足、事前預(yù)警弱等評級機構(gòu)當(dāng)前階段面臨的突出問題，人民銀行等五部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于促進債券市場信用評級行業(yè)健康發(fā)展的通知》，從加強評級方法體系建設(shè)、完善公司治理和內(nèi)部控制、加強信息披露、優(yōu)化評級生態(tài)等方面對評級機構(gòu)提出全方位監(jiān)管要求。通知發(fā)布以來，評級上調(diào)家數(shù)明顯減少，級別競爭問題顯著改善，從業(yè)人員規(guī)范性進一步增強，行業(yè)生態(tài)在持續(xù)優(yōu)化。

    證監(jiān)會表示，為配合上述制度的出臺，證監(jiān)會、證券業(yè)協(xié)會等多次組織召開專題會、培訓(xùn)會，對已備案的評級機構(gòu)高級管理人員和從業(yè)人員開展法律法規(guī)和監(jiān)管政策的培訓(xùn)等。

    證監(jiān)會還表示，下一步將做好如下工作：一是繼續(xù)嚴(yán)格落實《證券法》備案要求，按照《管理辦法》《備案規(guī)定》做好交易所債券市場評級業(yè)務(wù)備案管理；二是指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會加強自律管理，修訂自律規(guī)則，進一步落實和細(xì)化部門規(guī)章及規(guī)范性文件要求。