適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾 不意味著可以“花錢買平安”

    本報記者 邢萌

    11月29日，司法部、中國證監(jiān)會就《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實施辦法》（以下簡稱《辦法》）有關(guān)問題答記者問。與會相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《辦法》通過明確基本流程、嚴(yán)格限定適用范圍、健全監(jiān)督制約機(jī)制來規(guī)范行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的實施，確保制度公開公平公正實施，切實保護(hù)投資者合法權(quán)益、提高執(zhí)法效能、防范道德風(fēng)險。

    同時，適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，是堅持“零容忍”要求的具體體現(xiàn)，不意味著當(dāng)事人可以“花錢買平安”。

    具有三方面重要意義    

    證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度是指國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對涉嫌證券期貨違法的單位或者個人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可，當(dāng)事人履行承諾后國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)終止案件調(diào)查的行政執(zhí)法方式。

    該負(fù)責(zé)人表示，黨中央、國務(wù)院高度重視資本市場基礎(chǔ)制度建設(shè)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2015年中國證監(jiān)會開始在證券期貨領(lǐng)域開展行政和解試點(diǎn)，并印發(fā)了《行政和解試點(diǎn)實施辦法》。此后，中國證監(jiān)會采用行政和解方式處理了一些疑難復(fù)雜案件，對及時賠償投資者損失、提高行政執(zhí)法效能、盡快恢復(fù)市場秩序發(fā)揮了積極作用，市場總體認(rèn)可。2019年修訂的《證券法》第171條對證券領(lǐng)域行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度作了原則規(guī)定，并要求國務(wù)院制定具體辦法。2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》明確要求加快制定證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實施辦法。

    “《辦法》貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署和《證券法》要求，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，以行政法規(guī)形式對行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度作了規(guī)定?！掇k法》通過明確基本流程、嚴(yán)格限定適用范圍、健全監(jiān)督制約機(jī)制來規(guī)范行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的實施，確保制度公開公平公正實施，切實保護(hù)投資者合法權(quán)益、提高執(zhí)法效能、防范道德風(fēng)險。”上述負(fù)責(zé)人說。

    在問及建立證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度意義時，該負(fù)責(zé)人表示，證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度在提高執(zhí)法效率、及時賠償投資者損失、盡快恢復(fù)市場秩序等方面具有重要意義。

    一是有效提高執(zhí)法效能，化解資本市場執(zhí)法面臨的“查處難”與市場要求“查處快”之間的矛盾。

    二是及時賠償投資者損失，增強(qiáng)其獲得感和滿意度。通常情況下，證券期貨行政處罰案件的罰沒款直接上繳國庫，而受到損失的投資者通過民事訴訟求償可能面臨舉證難、成本高、時間長等問題。適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，當(dāng)事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，投資者獲得及時有效救濟(jì)的新途徑，更加有利于保護(hù)投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益。

    三是切實提高違法成本，增強(qiáng)監(jiān)管實效。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾具有涉嫌違法當(dāng)事人履行意愿強(qiáng)、履行速度快等優(yōu)勢，且國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可的承諾金數(shù)額通常高于罰沒款數(shù)額，使涉嫌違法當(dāng)事人付出較高的經(jīng)濟(jì)代價。四是行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度能夠盡快實現(xiàn)案結(jié)事了、定紛止?fàn)?，從而妥善化解社會矛盾，及時恢復(fù)市場秩序，穩(wěn)定預(yù)期。

    三個適用條件六項基本流程

    針對證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的適用條件問題，該負(fù)責(zé)人表示，首先，《辦法》明確規(guī)定行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的實施應(yīng)當(dāng)遵循公平、自愿、誠信原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。

    其次，《辦法》明確當(dāng)事人可以申請適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的時間環(huán)節(jié)，為當(dāng)事人自收到國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)案件調(diào)查法律文書后至國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作出行政處罰決定之前。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在送達(dá)當(dāng)事人的案件調(diào)查法律文書中告知其有權(quán)依法申請適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。

    再次，《辦法》明確了不適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的情形，包括：當(dāng)事人因證券期貨犯罪被判處刑罰或者被行政處罰未逾一定年限；涉嫌證券期貨犯罪依法應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理；涉嫌證券期貨違法行為情節(jié)嚴(yán)重、社會影響惡劣；沒有新事實、新理由就同一案件再次提出申請，或者因自身原因未履行或者未完全履行承諾，就同一案件再次提出申請，以及國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)基于審慎監(jiān)管原則認(rèn)為不適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的其他情形。

    “下一步，中國證監(jiān)會將根據(jù)《證券法》和《辦法》有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的情形。”上述負(fù)責(zé)人表示，同時就適用證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的基本流程進(jìn)行說明：一是申請及受理。當(dāng)事人自收到國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)案件調(diào)查法律文書后至國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作出行政處罰決定前，可以申請適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。對于不存在《辦法》規(guī)定或者國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的負(fù)面情形的當(dāng)事人，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到當(dāng)事人完整申請材料之日起20個工作日內(nèi)，作出是否受理的決定。

    二是溝通協(xié)商。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以在規(guī)定期限內(nèi)根據(jù)當(dāng)事人涉嫌違法行為造成的損失、損害或者不良影響等，就適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾相關(guān)事項與當(dāng)事人進(jìn)行溝通協(xié)商。

    三是簽署協(xié)議。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)經(jīng)與當(dāng)事人溝通協(xié)商，認(rèn)可其所作承諾的，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人簽署承諾認(rèn)可協(xié)議，并載明相關(guān)事項。

    四是中止調(diào)查。承諾認(rèn)可協(xié)議簽署后，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)向當(dāng)事人出具中止調(diào)查決定書并予以公告。

    五是履行協(xié)議。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行承諾認(rèn)可協(xié)議。當(dāng)事人因自身原因未履行或者未完全履行承諾的，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。

    六是終止調(diào)查。當(dāng)事人完全履行承諾認(rèn)可協(xié)議后，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)向當(dāng)事人出具終止調(diào)查決定書并予以公告。對當(dāng)事人涉嫌實施的同一個違法行為不再重新調(diào)查。

    保護(hù)投資者和當(dāng)事人合法權(quán)益兼顧

    針對“為什么說證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度在最大限度保護(hù)投資者合法權(quán)益的同時，也保護(hù)了當(dāng)事人自身合法權(quán)益”問題，該負(fù)責(zé)人表示，一方面，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度能夠及時賠償投資者損失，且不影響其行使民事訴訟權(quán)利，充分尊重投資者對救濟(jì)渠道的選擇權(quán)。《辦法》規(guī)定，投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以向承諾金管理機(jī)構(gòu)申請賠償，也可以通過依法對當(dāng)事人提起民事賠償訴訟等其他途徑獲得賠償；投資者已通過其他途徑獲得賠償?shù)?，不得就已獲得賠償?shù)牟糠窒虺兄Z金管理機(jī)構(gòu)申請賠償。與民事訴訟需要投資者依法在勝訴后才能獲得賠償不同，適用當(dāng)事人承諾案件的投資者可以按照《辦法》規(guī)定向承諾金管理機(jī)構(gòu)提出賠償申請，經(jīng)承諾金管理機(jī)構(gòu)審核，符合條件的投資者可快速獲得賠償。

    另一方面，《辦法》通過嚴(yán)格規(guī)定國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的行為規(guī)范，保障當(dāng)事人權(quán)益。

    一是明確國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查法律文書中告知當(dāng)事人有權(quán)申請適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。

    二是提高行政執(zhí)法效率，壓縮國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)工作時限，規(guī)定其在20個工作日內(nèi)作出是否受理行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾決定，與當(dāng)事人進(jìn)行溝通協(xié)商的期限為6個月，經(jīng)批準(zhǔn)延長的期限最長不得超過6個月。

    三是對于不予受理的案件，要求國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)書面通知當(dāng)事人并說明理由；要求國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在決定終止適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾前聽取當(dāng)事人的意見。

    四是加強(qiáng)對國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制約、外部制衡和社會監(jiān)督，細(xì)化回避等程序規(guī)定，明確相關(guān)工作人員的保密義務(wù)。

    五是規(guī)定當(dāng)事人在溝通協(xié)商時所作的陳述只能用于實施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，以解除當(dāng)事人后顧之憂。

    不意味著當(dāng)事人可以“花錢買平安”

    在回應(yīng)“證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度是貫徹落實資本市場違法活動‘零容忍’要求的具體舉措，而非當(dāng)事人‘花錢買平安’”問題時，上述負(fù)責(zé)人表示，國務(wù)院明確資本市場建設(shè)堅持“建制度、不干預(yù)、零容忍”的方針，《辦法》貫徹落實上述精神，作了如下規(guī)定：

    一是當(dāng)事人承諾具有嚴(yán)格適用條件，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)經(jīng)審查并集體決策后才能決定案件能否適用該制度。

    二是承諾金兼具懲戒和賠償功能，承諾金數(shù)額的確定應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失、當(dāng)事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款和沒收違法所得的金額，以及投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為所遭受的損失等諸多因素，通常情況下數(shù)額要高于行政處罰的罰沒款數(shù)額。

    三是除要求當(dāng)事人交納承諾金外，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)還可以要求當(dāng)事人采取自我核查整改、完善內(nèi)部控制制度、增加合規(guī)檢查頻次、主動調(diào)整相關(guān)業(yè)務(wù)等措施，以糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響。因此，適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，是堅持“零容忍”要求的具體體現(xiàn)，不意味著當(dāng)事人可以“花錢買平安”。

    建立兩大監(jiān)督制約機(jī)制

    關(guān)于《辦法》建立了哪些監(jiān)督制約機(jī)制，該負(fù)責(zé)人回應(yīng)稱，為確保公平公正適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，防范道德風(fēng)險、利益沖突和執(zhí)法不公，《辦法》作了如下規(guī)定：一是建立內(nèi)部制約機(jī)制。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部制衡與監(jiān)督，由專門的內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)實施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾具體工作，與案件調(diào)查部門（包括案件稽查、處罰部門）相互獨(dú)立、相互制約，并建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度；建立集體決策制度，討論決定行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實施過程中的重大事項，經(jīng)相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后執(zhí)行；國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)相關(guān)工作人員不得違反規(guī)定會見當(dāng)事人及其委托的人，并對可能影響公正執(zhí)法的情形明確提出了回避要求。

    二是加強(qiáng)外部制衡和社會監(jiān)督。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在與當(dāng)事人簽署承諾認(rèn)可協(xié)議后中止案件調(diào)查，以及在當(dāng)事人履行承諾認(rèn)可協(xié)議后終止案件調(diào)查，均應(yīng)進(jìn)行公告；當(dāng)事人為法定信息披露義務(wù)人的，應(yīng)當(dāng)依法披露信息。三是限制適用范圍，防止制度濫用。《辦法》對當(dāng)事人不適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的情形作了列舉規(guī)定，并授權(quán)證監(jiān)會基于審慎監(jiān)管原則補(bǔ)充其他情形。對于證監(jiān)會工作人員違反規(guī)定適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，或者侵犯當(dāng)事人商業(yè)秘密、個人隱私的行為，還規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

    擴(kuò)展申請時間

    鼓勵盡早結(jié)案

    在回應(yīng)“證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度既總結(jié)已有經(jīng)驗，又滿足實踐需要”問題時，上述負(fù)責(zé)人表示，與2015年證監(jiān)會制定的《行政和解試點(diǎn)實施辦法》相比，《辦法》在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了相關(guān)制度：

    一是擴(kuò)展了申請時間?？紤]到試點(diǎn)時關(guān)于正式立案之后才可申請的規(guī)定過于嚴(yán)格，導(dǎo)致實踐中大量案件無法進(jìn)入承諾程序，《辦法》刪去了該項規(guī)定，有利于推動行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的合理適用。

    二是調(diào)整了適用范圍和條件?！掇k法》刪去了試點(diǎn)時關(guān)于行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾僅適用于“涉嫌實施虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場或者欺詐客戶等違反證券期貨法律、行政法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為”，以及國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)派出機(jī)構(gòu)查處的案件不適用承諾程序等規(guī)定；同時，《辦法》以負(fù)面清單形式明確了不予受理的情形，以防止制度濫用。

    三是優(yōu)化了啟動程序。為保障當(dāng)事人知情權(quán)，《辦法》刪去了試點(diǎn)時關(guān)于國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不得主動或者變相主動提出和解建議的規(guī)定，要求國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在案件調(diào)查法律文書中告知當(dāng)事人有權(quán)申請適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。

    四是完善承諾金數(shù)額的確定因素。考慮到承諾金數(shù)額的確定是投資者獲得合理賠償?shù)囊豁椫匾Ｕ?，《辦法》新增“簽署承諾認(rèn)可協(xié)議時案件所處的執(zhí)法階段”作為考慮因素，鼓勵盡早結(jié)案。

    五是明確集體決策制度。試點(diǎn)期間，證監(jiān)會已經(jīng)設(shè)立了行政和解委員會，由證監(jiān)會相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任委員，對重大事項進(jìn)行集體決策?！掇k法》將試點(diǎn)實踐經(jīng)驗上升為行政法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督制約，防范道德風(fēng)險。

    加快推進(jìn)相關(guān)配套制度的制定工作

    上述負(fù)責(zé)人表示，下一步，證監(jiān)會將加快推進(jìn)《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實施規(guī)定》等相關(guān)配套制度的制定工作，會同財政部將2015年2月發(fā)布的《行政和解金管理暫行辦法》修改為《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾金管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化具體操作實施要求，更好落實《證券法》要求和確?！掇k法》落地實施。

    證監(jiān)會將嚴(yán)格落實“零容忍”要求，加大對資本市場違法行為執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊各類違法違規(guī)行為，持續(xù)凈化資本市場環(huán)境。同時，貫徹落實《辦法》規(guī)定，及時回應(yīng)解決證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，依法保護(hù)投資者合法權(quán)益，維護(hù)公開、公平、公正的資本市場秩序，促進(jìn)資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

（編輯 孫倩）