完善金融機(jī)構(gòu)、上市公司破產(chǎn)機(jī)制 專家建議推動“五法”聯(lián)動修改

    本報記者 吳曉璐

    8月19日，全國企業(yè)破產(chǎn)重整案件信息網(wǎng)顯示，由于包商銀行實際已無財產(chǎn)可向債權(quán)人清償，北京市第一中級人民法院裁定終結(jié)包商銀行破產(chǎn)清算程序。這是國內(nèi)銀行首個完成破產(chǎn)清算司法程序的案例，市場人士認(rèn)為，包商銀行破產(chǎn)中的很多實踐，為我國完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)相關(guān)規(guī)則，具有重要借鑒意義。

    8月18日，全國人大常委會副委員長王東明作全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》實施情況的報告（簡稱《報告》）時提及，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)缺乏專門規(guī)范；上市公司破產(chǎn)情況復(fù)雜等。

    全國人大常委會2021年度立法工作計劃顯示，修改《企業(yè)破產(chǎn)法》已經(jīng)被納入。而如何健全金融機(jī)構(gòu)、上市公司破產(chǎn)法律制度，完善破產(chǎn)重整規(guī)則，成為業(yè)內(nèi)關(guān)注重點。

    “完善金融機(jī)構(gòu)和上市公司市場化、法治化的退出機(jī)制，具有四方面意義。中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長、破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光接受《證券日報》記者采訪時表示，首先，穩(wěn)定金融市場。在防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險中，破產(chǎn)機(jī)制可以起到精準(zhǔn)拆彈的作用。第二，穩(wěn)定市場預(yù)期。給股民、債權(quán)人設(shè)立預(yù)期，金融機(jī)構(gòu)和上市公司也存在破產(chǎn)的可能，投資者買賣要自負(fù)其責(zé)；‍第三，明確中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任，督促其主動規(guī)范金融市場參與主體的行為；第四，完善金融風(fēng)險防范體系，更好保護(hù)投資人和債權(quán)人的利益。

    李曙光認(rèn)為，目前，解決金融機(jī)構(gòu)和上市公司破產(chǎn)中的機(jī)制難題，可以推動“五法”聯(lián)動修改，即推動《企業(yè)破產(chǎn)法》《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》中相關(guān)條文修改。此外，《存款保險條例》等其他配套法律法規(guī)可以相應(yīng)修改。

    金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)存兩方面問題

    進(jìn)一步規(guī)范化已具備基礎(chǔ)條件

    《報告》顯示，實踐中，由金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置的行政程序進(jìn)入到破產(chǎn)司法程序，面臨風(fēng)險處置工作能否被司法程序認(rèn)可、風(fēng)險處置資金費用能否優(yōu)先受償、風(fēng)險處置的接管人或行政清理組能否繼續(xù)擔(dān)任破產(chǎn)管理人等一系列問題，不利于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和金融風(fēng)險防范。

    “金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的難點在于其涉眾性和系統(tǒng)性。相較普通企業(yè)破產(chǎn)場景，平衡各利益相關(guān)方的訴求、兼顧公平和效率、避免出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，需要處理更尖銳的矛盾。”北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂接受《證券日報》記者采訪時表示。

    “《企業(yè)破產(chǎn)法》對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定主要第134條，目前來看，相關(guān)規(guī)定還存在很多不足。”‍李曙光表示，目前，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)主要存在兩方面問題，一是前置程序問題。目前金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律依據(jù)不足，因為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)主要是為了防范金融風(fēng)險，前期需要有對金融風(fēng)險的識別機(jī)制和‍‍預(yù)警機(jī)制。目前的法律中，沒有對金融風(fēng)險識別的前置措施。二是破產(chǎn)清算和重整的程序問題。金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入破產(chǎn)程序之后，面臨幾個大的問題，如‍‍破產(chǎn)的‍‍提出主體、適用范圍、管理人等，另外，還涉及稅收問題，與行政監(jiān)管部門的銜接等。目前，僅有一些行政措施，沒有法律效力。

    中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授陳景善亦對《證券日報》記者表示，關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，《企業(yè)破產(chǎn)法》只規(guī)定了適用對象、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)原因、破產(chǎn)申請主體、監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請同意權(quán)等破產(chǎn)適用的程序類型以及破產(chǎn)保護(hù)效力，能夠充分覆蓋金融機(jī)構(gòu)。但是，因金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)涉眾性強(qiáng)，涉及公共利益的保護(hù)，行政程序的介入、其他法律規(guī)定與破產(chǎn)法銜接不暢等原因，遺留諸多問題無法處置。

    “但是，隨著存款保險制度的建立、證券存管要求的嚴(yán)格、擔(dān)保登記及優(yōu)先權(quán)差序?qū)Υ拿鞔_、投資者保護(hù)措施的嚴(yán)密等，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)則化、規(guī)范化，基礎(chǔ)條件正在逐漸具備。”郭靂如是說。

    另外，在實踐中，包商銀行的破產(chǎn)清算流程，也為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)的完善，提供了借鑒意義。

    “‍包商銀行破產(chǎn)清算過程中，保持了社會穩(wěn)定，這是最重要的，其中一些做法非常不錯。”談及包商銀行破產(chǎn)，參與包商銀行破產(chǎn)程序的李曙光表示，首先，專門有大型商業(yè)銀行進(jìn)行接管，蒙商銀行、徽商銀行接管包商銀行的客戶。其次，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)（以下簡稱“存保機(jī)構(gòu)”）扮演了很重要的角色。按照《存款保險條例》規(guī)定，對存款在‍‍50萬元以下的全部兌現(xiàn)；50萬元以上的按階梯式兌現(xiàn)，沒有出現(xiàn)擠兌風(fēng)險，存款保險基金進(jìn)行了資金墊付。其中，存保機(jī)構(gòu)充當(dāng)了戰(zhàn)投角色，但是退出時是否具有優(yōu)先權(quán)，還需要法律進(jìn)一步明確。最后，成立了接管組。商業(yè)銀行有很多借款和應(yīng)收債權(quán)，接管組對其進(jìn)行了追討，能夠挽回很多損失。

    上市公司破產(chǎn)

    需完善證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法院銜接問題    ‍‍‍‍

    據(jù)《中國上市公司破產(chǎn)重整2020年度報告與重整計劃分析》顯示，截至2020年12月31日，自2007年《企業(yè)破產(chǎn)法》實施以來，我國共有73家A股上市公司重整計劃經(jīng)法院裁定批準(zhǔn)通過。

    但是，上市公司破產(chǎn)真正走向清算的很少。對此，李曙光表示，主要是因為上市公司清算涉及多方利益，各方保殼動力較強(qiáng)，另外，清算對市場影響也較大。

    郭靂認(rèn)為，上市公司破產(chǎn)事關(guān)大量公眾投資者，在我國又牽涉到頗為獨特的殼價值及央地關(guān)系，非常復(fù)雜。利用好破產(chǎn)重整程序，讓公司重獲生機(jī)是一個重要選項，否則應(yīng)依據(jù)規(guī)則整理清算，有序退出。

    《報告》顯示，《企業(yè)破產(chǎn)法》對上市公司破產(chǎn)并無特別規(guī)定。上市公司破產(chǎn)實踐中，在證券市場監(jiān)管與破產(chǎn)司法程序銜接、股東大會與債權(quán)人委員會的決策機(jī)制平衡、進(jìn)入破產(chǎn)程序后的信息披露、上市公司關(guān)聯(lián)企業(yè)合并重整程序等方面缺乏明晰規(guī)定。

    陳景善表示，上市公司破產(chǎn)中經(jīng)常遇到的問題主要有三類。首先，出資人權(quán)益認(rèn)定問題，其涉及股票投資者損害賠償請求權(quán)受償順位，債權(quán)人地位絕對優(yōu)先于股東地位的絕對優(yōu)先主義與債權(quán)人受償比例優(yōu)先于股東的相對優(yōu)先主義原則的立法選擇問題；其次，資本公積金轉(zhuǎn)增資本缺乏程序，債權(quán)人利益減損的問題；最后，破產(chǎn)重整公司違規(guī)擔(dān)保、大股東資金占用、債轉(zhuǎn)股的定位、破產(chǎn)重整與公司法、證券法的重組制度的銜接、上市公司重整中的法院的角色、交易所的角色、管理人的角色定位均需要在制度修改中予以考慮。

    “較一般企業(yè)破產(chǎn)案件不同，上市公司破產(chǎn)案件有其特殊性，應(yīng)當(dāng)予以特別關(guān)注。”清華大學(xué)法學(xué)院教授湯欣在接受《證券日報》記者采訪時表示，第一，在保障債權(quán)人與債務(wù)人的合法利益之外，上市公司破產(chǎn)時應(yīng)當(dāng)相應(yīng)強(qiáng)調(diào)對出資人（尤其是中小股權(quán)投資者）利益的保護(hù)。第二，鼓勵上市公司破產(chǎn)重整，減少清算對社會、資本市場穩(wěn)定的不利影響。

    “上市公司破產(chǎn)面臨的最主要的問題是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法院的銜接。”李曙光認(rèn)為，對于上市公司破產(chǎn)中面臨的問題，《企業(yè)破產(chǎn)法》修改中要考慮四方面問題，第一，考慮證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)跟司法部門之間的關(guān)系。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在上市公司破產(chǎn)中扮演什么角色，如何更好配合司法程序。‍‍‍第二，考慮股東問題，如何平衡股東和債權(quán)人的權(quán)益。‍第三，考慮專業(yè)機(jī)構(gòu)介入，要引入市場化的處理機(jī)制。第四，考慮具體操作問題，如關(guān)聯(lián)公司是否納入、如何納入的問題，如何處理控股股東的個人資產(chǎn)‍‍質(zhì)押問題等技術(shù)性處置問題。‍

（編輯 張明富 上官夢露）