楊成長：地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟需強化六項新能力

    □申銀萬國證券研究所首席經(jīng)濟學(xué)家 楊成長

    今年以來，各級地方政府加大放管服改革，優(yōu)化營商環(huán)境，推動科技創(chuàng)新，培育消費熱點，在復(fù)雜外部環(huán)境下，經(jīng)濟形勢總體保持了平穩(wěn)。但是當(dāng)前經(jīng)濟的確也面臨著下行壓力加大、消費需求不穩(wěn)、工業(yè)穩(wěn)中有緩、民營企業(yè)投資恢復(fù)緩慢、非洲豬瘟病對物價影響明顯等問題。部分地區(qū)經(jīng)濟增長不平衡現(xiàn)象有所加劇。

    筆者認(rèn)為，中國經(jīng)濟發(fā)展步入了新時代，經(jīng)濟發(fā)展步入到更加深刻的轉(zhuǎn)型期，新時代需要新思維新策略。我國經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，仍然需要地方政府和市場主體形成發(fā)展的合力。各級地方政府應(yīng)大膽改革創(chuàng)新，著力培育六大發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的新能力，就能推動區(qū)域經(jīng)濟打開新局面。

    激發(fā)區(qū)域消費市場

    在過去投資主導(dǎo)型發(fā)展模式下，我國地方政府在推動區(qū)域經(jīng)濟增長上作用突出，尤其是利用掌控的資源和手段去激發(fā)和引導(dǎo)地區(qū)投資上更能駕輕就熟，產(chǎn)生立竿見影的效果。即使是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在投資增長速度上也不輸于東部省份，很多落后省份和地區(qū)的投資總規(guī)模長期超過當(dāng)?shù)谿DP總規(guī)模。

    然而，當(dāng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)告訴我們，我國消費需求對當(dāng)期經(jīng)濟增長貢獻率已經(jīng)達(dá)到70%左右，當(dāng)中央政府要求各級政府必須把激發(fā)和引領(lǐng)消費市場、培育新的消費熱點作為推動區(qū)域經(jīng)濟增長的核心著力點時，各級地方政府掌握的刺激和引領(lǐng)區(qū)域投資的各種資源和手段一下子就失靈了。

    消費是生產(chǎn)的最終目的，是居民的自主行為；居民不消費，政府能怎么辦呢？一講到要擴大消費，各地政府開出的藥方都是要提高居民收入、擴大社會保障、調(diào)整收入分配、縮小城鄉(xiāng)差別等，這些藥方都是導(dǎo)向性的，在長周期才能慢慢見效，沒有立竿見影的效果。居民收入只能穩(wěn)步增長，不是說快速提高就快速得了的。即使居民當(dāng)期收入提高了，當(dāng)期消費支出也未必就跟著提高，當(dāng)前我國就出現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民當(dāng)期消費支出增長率遠(yuǎn)小于收入增長率的普遍現(xiàn)象。此外，即使當(dāng)?shù)鼐用裣M支出增加了，購買的都是別的地區(qū)生產(chǎn)的商品，對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)貢獻也未必有多大。

    消費刺激政策理論儲備不足，實踐經(jīng)驗不足，有效手段和方式缺乏。因此，究竟如何激發(fā)居民消費熱情，培育消費熱點，擴大區(qū)域消費需求，對各級地方政府來說都是一門全新的課程。

    發(fā)展區(qū)域服務(wù)業(yè)

    改革開放40多年，各級地方政府在發(fā)展制造業(yè)方面積累了豐富經(jīng)驗，知道如何利用自己掌控的資源和政策，形成制造業(yè)生產(chǎn)成本洼地和政策高地，有了許多成熟的做法。然而，把這些手段和方法用在推動服務(wù)業(yè)發(fā)展上，效果就不明顯了。

    我國服務(wù)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?，落后地區(qū)市場化城鎮(zhèn)化程度低，發(fā)展?jié)摿Ω?，關(guān)鍵是如何釋放市場需求。服務(wù)業(yè)受體制機制約束比制造業(yè)要大得多。例如我國以事業(yè)單位模式為居民提供公共服務(wù)，盡管在推動公共服務(wù)均等化、服務(wù)基層群眾和穩(wěn)定社會上發(fā)揮了很大作用，但是也需要進一步界定公共服務(wù)的邊界，最大限度縮小由事業(yè)單位提供服務(wù)的范圍，引導(dǎo)民營經(jīng)濟參與提供教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老和體育等社會服務(wù)。只要能做到居民看病能用社?？?，是在公立醫(yī)院看病還是在私立醫(yī)院看病并不重要。為了降低財政對事業(yè)單位的支出負(fù)擔(dān)，降低社保負(fù)擔(dān)，事業(yè)單位供給模式往往過分壓低了各種社會服務(wù)的價格，導(dǎo)致民營企業(yè)進入很難獲得正常利潤，對民營企業(yè)產(chǎn)生了明顯的擠出效應(yīng)。這又造成了需求空間最大的民生類服務(wù)業(yè)反而存在著巨大的供給缺口。這些服務(wù)業(yè)的新業(yè)態(tài)在發(fā)展早期盡管存在著一定的混亂現(xiàn)象，但是市場競爭必然是由亂到治的過程。

    因此，只要擺脫傳統(tǒng)觀念的束縛，開動腦筋，大膽改革，我國服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間還是巨大的。

    走科創(chuàng)型發(fā)展模式

    現(xiàn)在各級政府都認(rèn)識到發(fā)展經(jīng)濟要走科創(chuàng)型發(fā)展模式，然而究竟如何推動科技創(chuàng)新，政策路徑并不明晰。筆者認(rèn)為，推動區(qū)域經(jīng)濟走科創(chuàng)主導(dǎo)型發(fā)展，不能只是從支持科技研發(fā)上下功夫，而是要激發(fā)企業(yè)家尤其是民營企業(yè)家的科創(chuàng)熱情。

    企業(yè)開展科技創(chuàng)新類投資不同于過去擴張產(chǎn)能、擴大生產(chǎn)規(guī)模類的投資，承受的風(fēng)險要大得多。無論是企業(yè)進行研發(fā)投入，還是設(shè)備更新和技術(shù)改造投入，都面臨著巨大的不確定性，失敗的概率非常大。一些領(lǐng)域的研發(fā)投入周期長達(dá)十幾年甚至二十年才能有結(jié)果，企業(yè)需要持續(xù)不斷地加大投入，投資風(fēng)險非常大。因此，說到底，企業(yè)科創(chuàng)類投資盡管需要地方政府在稅收、資金和政策上給予支持，但是最重要的還是地方政府能否營造出適應(yīng)科創(chuàng)性發(fā)展模式的市場條件。

    科創(chuàng)主導(dǎo)型發(fā)展模式所需要的市場環(huán)境，跟過去主要以低端制造業(yè)為主的市場環(huán)境是完全不同的，我們稱之為現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟體系不僅僅要求市場對資源發(fā)揮根本性調(diào)節(jié)作用，更在于能激發(fā)市場主體的創(chuàng)新創(chuàng)造熱情，必須要有財產(chǎn)保護最安全、知識產(chǎn)權(quán)保護最嚴(yán)格、制度最穩(wěn)定、法制最健全和信息最透明的市場環(huán)境。

    現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的另一個重要功能是幫助企業(yè)家分散和控制科創(chuàng)投資的風(fēng)險。分散科創(chuàng)投資的風(fēng)險首先要靠現(xiàn)代企業(yè)制度來實現(xiàn)，要通過股權(quán)分散化、企業(yè)社會化、經(jīng)營專業(yè)化和財務(wù)透明化來實現(xiàn)。其次要通過不同類型的風(fēng)險投資基金來實現(xiàn)。第三要通過發(fā)展科技、人才、數(shù)據(jù)和動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等現(xiàn)代要素市場來實現(xiàn)?？苿?chuàng)類企業(yè)的主要資產(chǎn)形態(tài)和生產(chǎn)要素市場越發(fā)達(dá)，企業(yè)的科研團隊、研發(fā)項目、人才以及專利和商標(biāo)等動產(chǎn)要素就越能夠得到合理的科學(xué)評價，企業(yè)的科創(chuàng)價值就越能夠及時得到投資人的評價、估值，獲得社會投資，從而大大降低長周期科創(chuàng)投資的風(fēng)險。

    管控和引領(lǐng)現(xiàn)代城市群發(fā)展

    城鎮(zhèn)化依然是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力。我國城鎮(zhèn)化仍然在穩(wěn)步推進，中西部地區(qū)更需要加速。我國城鎮(zhèn)化方式，已經(jīng)從小城鎮(zhèn)模式發(fā)展到擴張大中城市規(guī)模的模式，再發(fā)展到城市群發(fā)展模式。

    城市群發(fā)展對我國橫向分割型行政管理體制提出了挑戰(zhàn)。城市群的發(fā)展往往是跨行政區(qū)域的。城市群要求城市有序分布、合理分工、城鄉(xiāng)一體，必須要打破行政分割所形成的本位主義發(fā)展模式，形成你中有我、我中有你的發(fā)展格局。

    然而，城市群發(fā)展要求打破行政分割，但是又不能簡單地取消行政區(qū)劃，不能否定各個地區(qū)獨特的發(fā)展利益。如何在既有行政分割體制下形成城市群發(fā)展模式，將十分考驗各地政府管理經(jīng)濟和城市的能力。城市群要求城市群內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通；要求政府對市場和環(huán)境的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，并允許跨地區(qū)執(zhí)法；要求公共服務(wù)平臺一體化，并加速推動公共服務(wù)均等化；要求所有生產(chǎn)要素，以及人才、資本和信息能在城市群范圍內(nèi)自由流動；要求形成城市群內(nèi)的統(tǒng)一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的有序分布，改變比鄰區(qū)域間惡性競爭的狀況。所有這些都依賴對地方傳統(tǒng)行政管理體制進行大力度改革。

    創(chuàng)新調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

    我國存在集中統(tǒng)一的層級式行政管理體制，這種體制非常有利于上傳下達(dá)的信息傳輸。一個文件發(fā)下來，上午傳達(dá)，下午就能做到婦孺皆知。除了一般的宏觀調(diào)控政策外，各地方政府都形成了“會議+文件”的調(diào)控方式和行政指令傳輸方式。

    這種政策傳輸方式在過去是十分有效的。然而，我國社會的高度信息化和社會基層組織、自治組織的快速發(fā)展，對這種“會議+文件”的管控方式提出了挑戰(zhàn)。社會信息化意味著社會扁平化，特別是微信等新型即時通信手段的發(fā)展和自媒體的蔓延，各類經(jīng)濟主體的話語權(quán)越來越大，橫向的信息溝通越來越方便及時。對各級地方政府頒布的政策和文件已經(jīng)不單是簡單的接受和貫徹落實過程了。

    社會高度信息化和自治化，會導(dǎo)致各級地方政府政策頒布和執(zhí)行過程由單向度轉(zhuǎn)變成雙向度。不僅政策制定過程需要更加科學(xué)化，需要廣泛征詢相關(guān)市場主體的意見和建議；政策的頒布和執(zhí)行過程，也需要建立雙向反饋機制和修改過程。那種“只要是政府頒布的總是正確的，政策實施對所有市場主體總是有正面效果”的時代已經(jīng)過去。地方政府不僅僅要關(guān)注政策的正面效果，也需要關(guān)注政策的負(fù)面效果，學(xué)會與各類市場主體在全面溝通的基礎(chǔ)上制定政策，并注重政策實施的反饋效應(yīng)和調(diào)整機制。

    探索招商引資新手段

    對各級地方政府來說，這兩年變化最大的是招商引資的環(huán)境變了，特別是吸引外資的環(huán)境發(fā)生了很大變化。過去，招商引資一直是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要發(fā)動機。各級政府通過自己掌控的土地資源、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套和力所能及的稅費優(yōu)惠政策，形成投資的成本洼地，吸引省外和境外的廠商來投資。然而，這兩年情況似乎有了很大的變化。單靠要素成本洼地和配套政策，似乎很難體現(xiàn)出區(qū)域招商引資的優(yōu)勢。我國吸引外資的規(guī)模仍然在增加，但不再是跟著要素成本往中西部走，反而是要素成本高的東部發(fā)達(dá)省份顯優(yōu)勢。上海要素成本最高，但吸引外資的勢頭不減。

    目前，我國正在各地加速自貿(mào)區(qū)建設(shè)，就是要適應(yīng)外商投資結(jié)構(gòu)的這些變化，適應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)價值鏈重塑的需要，探索進一步擴大開放、深度融入全球經(jīng)濟的政策體系?，F(xiàn)在，貿(mào)易活動產(chǎn)生的重要原因是跨國公司全球化布局形成的，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在全球范圍內(nèi)縱向和橫向深度分工的結(jié)果。要推動一個地區(qū)的貿(mào)易自由化，就必須要推動一個地區(qū)的投資自由化，實行負(fù)向清單制度，給予投資者最惠國待遇，建立內(nèi)外資完全平等的投資環(huán)境。要推動投資自由化，就必須要推動金融自由化?？鐕就顿Y和貿(mào)易的實現(xiàn)過程，都必須要以資金自由進出和幣種自由兌換為基礎(chǔ)，要方便跨國公司的全球化清算和結(jié)算活動。要根據(jù)服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易占比逐步提高的狀況，調(diào)整貿(mào)易政策和監(jiān)管方式，建立新型的貿(mào)易、投資、金融和監(jiān)管一體化開放新格局。