深圳城中村改造：一場(chǎng)政府房企村民租客間的博弈

    深圳羅湖區(qū)寶崗路，一排披著綠色防護(hù)“外衣”的建筑沿筍崗村牌坊分列兩邊。午后3點(diǎn)，四五個(gè)農(nóng)民工蹲在路邊，手邊的白板上，“專(zhuān)業(yè)搬家、搬貨”幾個(gè)大紅字格外刺目。他們身后，布滿(mǎn)大大小小的小吃店、水果店、百貨鋪、發(fā)廊……人來(lái)人往，十分熱鬧。

    這是深圳一個(gè)普通的城中村。11月7日，這里發(fā)生了一次群體性事件——部分村民在村內(nèi)拉起“強(qiáng)烈反對(duì)抵制綜合整治，要求城市更新”的橫幅。他們的訴求直白而統(tǒng)一，認(rèn)為綜合整治會(huì)嚴(yán)重干擾正常生活，而更隱晦的原因是，拆遷可以拿到實(shí)在的賠償。

    村民的強(qiáng)烈反饋，距離《深圳市城中村（舊村）總體規(guī)劃（2018-2025）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《城中村總規(guī)》”）征求意見(jiàn)稿公布僅隔兩天。

    一個(gè)星期之后，來(lái)自中海、招商蛇口、佳兆業(yè)、泰禾、時(shí)代中國(guó)等80多家開(kāi)發(fā)商的代表，齊聚在深圳福田區(qū)某寫(xiě)字樓的一間會(huì)議室里。他們參會(huì)的目標(biāo)，也都指向這份《城中村總體規(guī)劃》。

    深圳缺地，但改造空間巨大，作為商業(yè)力量，很多房企多年前就盯上了深圳的城市更新改造。但對(duì)房企而言，“綜合整治”和“拆除重建”的投入產(chǎn)出模型就完全不是一回事了。城中村整體思路的變化，意味著很多前期已經(jīng)布局的公司，整個(gè)戰(zhàn)略都必須做出相當(dāng)大的調(diào)整。

    從某種程度上，城中村成就了深圳的高速發(fā)展，迄今容納了深圳市過(guò)半的居住人口，更承載了外來(lái)人口建設(shè)深圳的夢(mèng)想。如果簡(jiǎn)單地做拆除更新，不僅會(huì)大幅提高外來(lái)人口的生活成本，也會(huì)帶來(lái)巨額拆遷補(bǔ)償壓力。但如果放任不管，土地資源的浪費(fèi)和環(huán)境治安的壓力，也與深圳未來(lái)要打造的國(guó)際化都市發(fā)展路徑相悖。城市管理者目前的思路，還是讓城中村全面進(jìn)入柔性改造的通道，“鼓勵(lì)綜合整治分區(qū)內(nèi)用地開(kāi)展城中村綜合整治類(lèi)更新”首次被正式列入《城中村總規(guī)》。

    就在房企開(kāi)會(huì)的同一天，深圳市城中村綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一紙復(fù)函下發(fā)，決定撤銷(xiāo)深圳龍崗區(qū)布吉一村、何格李片區(qū)、禾沙坑松元頭塘徑村等3個(gè)城中村綜合整治二類(lèi)項(xiàng)目。這是征求意見(jiàn)期間政府調(diào)整綜合整治分區(qū)的首個(gè)動(dòng)作。

    在一個(gè)城中村居住人口幾乎占全市2/3的城市里，有關(guān)城中村的任何變化，都牽一發(fā)而動(dòng)全身。隨著城市化進(jìn)入新的階段，深圳《城中村總規(guī)》試圖解決的問(wèn)題及其動(dòng)作后的連鎖反應(yīng)，或許未來(lái)將在越來(lái)越多的中國(guó)大城市中重演。

    村民要舊改，不要整治

    從筍崗村牌坊徑直往前大約50米，一塊標(biāo)注“前方施工，禁止通行”的指示牌攔截了去路。

    這條入村的主路，如今塵土飛揚(yáng)，被一圈紅色的隔離墩、密密麻麻的施工綠網(wǎng)包圍著。

    施工一個(gè)多月后，村民們積攢多時(shí)的怒氣全面爆發(fā)。11月7日，一場(chǎng)自發(fā)的抵制行動(dòng)在筍崗村拉開(kāi)帷幕，數(shù)十名村民公然拉起“強(qiáng)烈反對(duì)抵制綜合整治要求城市更新”的橫幅。

    村民們的訴求相當(dāng)統(tǒng)一——“不想綜合整治，只要求拆除重建”。

    深圳羅湖區(qū)城管局相關(guān)負(fù)責(zé)人當(dāng)天趕到筍崗村，緊急啟動(dòng)與筍崗村村民的溝通協(xié)商會(huì)議。在經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)獲取的會(huì)議資料中，一名村民代表直接提出訴求：“能否邀請(qǐng)開(kāi)發(fā)商進(jìn)場(chǎng)舊改？”

    村民們的情緒，歸根結(jié)底來(lái)源于此前兩天深圳新鮮“出爐”的《城中村總規(guī)》（征求意見(jiàn)稿）。里面明確提到，2018-2025年規(guī)劃期內(nèi)，鼓勵(lì)開(kāi)展城中村綜合整治類(lèi)更新，綜合整治分區(qū)內(nèi)的用地不得納入拆除重建類(lèi)城市更新單元計(jì)劃、土地整備計(jì)劃及棚戶(hù)區(qū)改造計(jì)劃。

    羅湖區(qū)城管局相關(guān)負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)給出的回復(fù)是，不是不讓筍崗村進(jìn)行舊改，而是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，目前筍崗村并不具備舊改資格。

    按照《城中村總規(guī)》的綜合分區(qū)劃定原則，對(duì)現(xiàn)狀容積率超過(guò)2.5的村屬居住用地應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)可行性等因素，原則上劃入綜合整治區(qū)，以綜合整治為主。據(jù)了解，筍崗村的容積率已經(jīng)達(dá)到5.0以上。

    與其他地方的城中村相比，深圳的城中村密度之高，可謂一絕。上世紀(jì)90年代，政府出臺(tái)政策引發(fā)了幾次農(nóng)民私房搶建潮，每戶(hù)私房加蓋到十多層的比比皆是，樓與樓之間的間隙奇小，遂有“握手樓”之稱(chēng)。這種高容積率的城中村，改造起來(lái)亦面臨高成本困境。

    筍崗村只是深圳開(kāi)展城中村綜合整治的一個(gè)縮影。根據(jù)《城中村總規(guī)》提供的數(shù)據(jù)，在2018—2025年規(guī)劃期內(nèi)，筍崗村所在的羅湖區(qū)，綜合整治分區(qū)劃定比例不低于75%。

    羅湖區(qū)城管局相關(guān)負(fù)責(zé)人所了解到的實(shí)際情況是，目前區(qū)內(nèi)辦理完城市更新手續(xù)、等待開(kāi)工的城中村已經(jīng)超過(guò)25%。“大家之所以坐在這里，就是看到最新政策，覺(jué)得8年之內(nèi)更新無(wú)望。”上述羅湖區(qū)城管局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，城市更新與綜合整治是兩回事，深圳城中村的綜合整治由區(qū)城管局牽頭，城市更新由區(qū)城市更新局負(fù)責(zé)。與其抱著根本不知道什么時(shí)候才能實(shí)現(xiàn)的拆除重建的愿望，還不如先通過(guò)綜合整治，打造一個(gè)安全干凈整潔的生活環(huán)境。

    深圳市羅湖區(qū)筍崗街道辦事處在回復(fù)經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)的資料中指出，2017年11月，深圳對(duì)羅湖區(qū)24個(gè)城中村綜合治理進(jìn)行調(diào)研，筍崗村被列為羅湖區(qū)第一批實(shí)施綜合治理的城中村。

    今年10月4日，筍崗村綜合治理項(xiàng)目正式動(dòng)工，由政府出資實(shí)施。整個(gè)綜合治理工作為期約3個(gè)月，計(jì)劃治理的內(nèi)容包括社區(qū)治安、消防安全、用電安全、燃?xì)獍踩?、食品安全、弱電管線(xiàn)、環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序、交通秩序、生活污水等十項(xiàng)。

    目前，已完成村內(nèi)部分門(mén)禁系統(tǒng)安裝，燃?xì)?、消防、雨污分流等部分管網(wǎng)鋪設(shè)及相關(guān)前期工作。

    但在筍崗村，村民們對(duì)綜合整治引發(fā)的斷電斷水、租客逃離、商戶(hù)生意慘淡等現(xiàn)狀更為敏感。不止一個(gè)村民表示，綜合整治嚴(yán)重干擾了正常生活，拆遷卻可以拿到實(shí)在的賠償。

    兩種迥然不同的態(tài)度背后，是利益分配與資源占有不平衡產(chǎn)生的巨大落差。11月13日，經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)記者以租客名義走訪(fǎng)筍崗村得知，當(dāng)前村內(nèi)50平方米左右的一房一廳，租金大約2900元/月，不帶家私家電。以此估算，一名擁有一套50平方米房子的筍崗村村民，年租金收益約3.5萬(wàn)元。

    與筍崗村同屬羅湖區(qū)筍崗街道辦事處的田貝村，早在2006年就改造成田貝花園，成為2004年深圳出臺(tái)城中村改造政策后首個(gè)由村民自籌、自拆、自建的舊村改造項(xiàng)目。據(jù)了解，當(dāng)前田貝花園在售的62平方米兩房戶(hù)型，二手單價(jià)約4萬(wàn)元/平方米。

    一旦改造成新房，價(jià)格通常會(huì)高于二手房。若僅僅按照1：1的拆遷賠償比例，4萬(wàn)元/平方米的單價(jià)來(lái)粗略計(jì)算，上述筍崗村50平方米的房子如果納入城市更新范疇，村民可獲取的拆遷利益高達(dá)200萬(wàn)元，與綜合整治的年租金收益相差60倍。

    萬(wàn)村的難題

    “你們所謂的綜合整治，是不是（準(zhǔn)備）將村民所有的樓承包下來(lái)租給其他人，是不是要租給萬(wàn)科，或者讓萬(wàn)科來(lái)包租？”在上述溝通會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，筍崗村村民關(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn)是“租給誰(shuí)”，他們接連拋出兩個(gè)類(lèi)似問(wèn)題。

    筍崗村綜合治理工程的項(xiàng)目代建商為深圳市萬(wàn)科發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“深圳萬(wàn)科”）。

    11月5日公布《城中村總規(guī)》首次對(duì)城中村綜合整治類(lèi)更新的路徑進(jìn)行細(xì)化：政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)明確城中村規(guī)?；脑斓囊蠛土鞒?，通過(guò)計(jì)劃引導(dǎo)、規(guī)劃統(tǒng)籌、價(jià)格指導(dǎo)等手段，引導(dǎo)各區(qū)在綜合整治分區(qū)內(nèi)有序推進(jìn)城中村規(guī)模化租賃改造，滿(mǎn)足條件的可納入政策性住房保障體系。

    羅湖區(qū)城管局相關(guān)負(fù)責(zé)人立馬給出了否定的答復(fù)——“絕對(duì)不會(huì)。這次的目的是提升環(huán)境。萬(wàn)科只是負(fù)責(zé)這個(gè)工程，但綜合治理之后，筍崗村物業(yè)歸村民自行處理。”

    一名上市房企長(zhǎng)租公寓板塊負(fù)責(zé)人向經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)透露，進(jìn)入城中村進(jìn)行綜合整治的開(kāi)發(fā)商，容易先與村里建立連接，先入為主。

    “如果只有代建沒(méi)有統(tǒng)租運(yùn)營(yíng)，開(kāi)發(fā)商一般不會(huì)干。”深圳市華勤城市更新研究院院長(zhǎng)賀倩明說(shuō)。他曾長(zhǎng)期擔(dān)任政府相關(guān)部門(mén)法律顧問(wèn)，深度參與深圳城市更新政策立法活動(dòng)。

    顯然，從筍崗村村民角度來(lái)分析，房企的進(jìn)入無(wú)疑讓他們快速變現(xiàn)的意愿落空。在房企這一方，遭遇村民的抵抗同樣是他們大規(guī)模、集中式試水深圳城中村綜合整治的首只“攔路虎”。

    為了與村民達(dá)成利益上的平衡，按照萬(wàn)科此前在富士康龍華園區(qū)北門(mén)清湖新村的做法，給付村民的租金標(biāo)準(zhǔn)幾乎與當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)持平或小幅溢價(jià)5%-10%，同時(shí)承諾租金漲幅是“3年遞增10%”。

    然而，這種動(dòng)作正在實(shí)踐中面臨巨大挑戰(zhàn)，一方面，“資本推高租金”的質(zhì)疑聲此起彼伏；另一方面，深圳已經(jīng)在探索建立“一房一價(jià)、一年一調(diào)、租金年增長(zhǎng)率最高不超過(guò)5%”的穩(wěn)租金商品房制度。一旦《城中村總規(guī)》與租金管制細(xì)則真正落地，房企的收益空間將大大降低。

    然而，對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的預(yù)先研判是房企進(jìn)行城中村綜合整治的首要前提。“綜合整治項(xiàng)目前期對(duì)項(xiàng)目的考量指標(biāo)主要包括承租年限、帶電梯與否、遞增率、免租期、押金比例、付款方式、樓梯本身結(jié)構(gòu)、樓體改造難度等，最終還是要回歸到經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上。”上述上市房企長(zhǎng)租公寓板塊負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)。

    收益率的硬指標(biāo)“如鯁在喉”，“萬(wàn)村計(jì)劃”率先舉起了白旗。與筍崗村村民的抵制行動(dòng)幾乎同個(gè)時(shí)間段，深圳萬(wàn)科被曝出其萬(wàn)村計(jì)劃“目前全面暫停簽約新房源，后續(xù)啟動(dòng)時(shí)間待定”。雖然深圳萬(wàn)科在回復(fù)經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)時(shí)表示，萬(wàn)村還在研究《城中村總規(guī)》，政策對(duì)于當(dāng)前業(yè)務(wù)的影響正在評(píng)估中，目前暫無(wú)全面暫停業(yè)務(wù)的行動(dòng)。

    不過(guò)，一名接近萬(wàn)科的知情人士向經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)證實(shí)，萬(wàn)村不僅全面暫停簽約房源，還正裁掉一批原本負(fù)責(zé)統(tǒng)租運(yùn)營(yíng)的員工。“之前萬(wàn)村的統(tǒng)租團(tuán)隊(duì)大概300多人，計(jì)劃分批裁掉100多人，目前已經(jīng)裁了幾十人。”

    從2017年7月成立以來(lái)，萬(wàn)村計(jì)劃在深圳全市城中村迅速拓展，迄今已經(jīng)簽下1900多棟農(nóng)民房。上述知情人士透露，這些農(nóng)民房的開(kāi)工率甚至不足20%。城中村業(yè)主一旦交房，萬(wàn)科就要開(kāi)始付房租，當(dāng)前每個(gè)月僅支付給農(nóng)民房業(yè)主的房租，總計(jì)就要1億元，還未算上人力成本以及后期的裝修改造成本。

    一邊是整體支出費(fèi)用的巨大，一邊則是長(zhǎng)租公寓行業(yè)的利潤(rùn)稀薄。萬(wàn)村統(tǒng)租的這部分農(nóng)民房，在經(jīng)過(guò)改造之后以長(zhǎng)租公寓方式對(duì)外出租。上述接近萬(wàn)科的知情人士說(shuō)，現(xiàn)在利潤(rùn)主要來(lái)源基本是租金差，一旦規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張到3000棟、4000棟或5000棟，現(xiàn)金流壓力會(huì)巨大。“這種情況下，收入與支出如果不能達(dá)到一個(gè)平衡，萬(wàn)村模式肯定難以持續(xù)。”

    房企與政府

    11月14日下午，深圳福田區(qū)某寫(xiě)字樓33樓的會(huì)議室里，一場(chǎng)關(guān)于《城中村總規(guī)》的解讀會(huì)正在進(jìn)行，來(lái)自中海、招商蛇口、佳兆業(yè)、泰禾、時(shí)代中國(guó)等80多家開(kāi)發(fā)商的城市更新代表齊聚一堂。

    拋卻收益率的考量，從政府到企業(yè)，無(wú)疑更加關(guān)注這個(gè)問(wèn)題——哪些區(qū)域需要綜合整治，哪些區(qū)域可以拆除重建。“我們公司在南山有一個(gè)片區(qū)統(tǒng)籌項(xiàng)目，總面積大約1.53平方公里，本身地塊權(quán)屬比較清晰，其中不到三分之一屬于城中村。本來(lái)去年準(zhǔn)備報(bào)批，因?yàn)榕c區(qū)里簽署了戰(zhàn)略框架協(xié)議，需要先將大規(guī)劃做出來(lái)，沒(méi)有報(bào)單一的城市更新單元，因此在時(shí)間上有一個(gè)明顯落差。地塊原來(lái)在《深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃》中屬于優(yōu)先拆除重建，但這次《城中村總規(guī)》中又被調(diào)整為綜合整治區(qū)域。”一名央企城市更新業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人站起來(lái)發(fā)出疑問(wèn)：這個(gè)政策有沒(méi)有存在誤傷的可能性？“現(xiàn)在大家看到的政策版本還是征求意見(jiàn)稿，有意見(jiàn)有訴求盡快反饋，不要等到最后規(guī)劃批下來(lái)就改不了了。”面對(duì)著現(xiàn)場(chǎng)房企們各式各樣的意見(jiàn)，一位要求匿名的政府人士提醒道，房企提出的意見(jiàn)能不能被政府采納，就要看他們的理由、故事講得精不精彩。

    事實(shí)上，在《城中村總規(guī)》出爐之前，深圳市規(guī)土委做過(guò)大量的調(diào)研工作。“過(guò)去深圳一些老村容積率很低，連1都達(dá)不到?，F(xiàn)在城中村平均容積率是1.27，越來(lái)越高，越來(lái)越密。加上深圳土地確實(shí)太少，房企備受約束，只要操作到一個(gè)城市更新項(xiàng)目，都會(huì)將容積率提得很高，打造地標(biāo)，但帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也非常嚴(yán)重。”上述政府人士說(shuō)，這一次相關(guān)部門(mén)將深圳所有的城中村都摸查了一遍，最后才確定綜合整治分區(qū)的劃定原則和劃定比例。

    然而，自2015年下半年起，越來(lái)越多全國(guó)性的避險(xiǎn)資本和房企涌入深圳，搭著各種關(guān)系到各個(gè)城中村圈地收購(gòu)舊改項(xiàng)目。盡管很多項(xiàng)目并不成熟，但房企砸下的往往是巨資。對(duì)于一心想以舊改賺暴利的房企而言，拆除重建與綜合整治兩種模式的轉(zhuǎn)變，意味著房企的整個(gè)戰(zhàn)略布局也必須做出相應(yīng)的調(diào)整。

    深圳合一城市更新集團(tuán)董事總經(jīng)理羅宇是這場(chǎng)解讀會(huì)的組織者，他說(shuō)，近期深圳出臺(tái)的城市更新一系列新政，房企最先被打亂的就是投資計(jì)劃。比如，此前“731新政”提出，2018年7月31日前更新單元規(guī)劃未獲批準(zhǔn)的，或者未獲深圳市規(guī)劃國(guó)土主管部門(mén)或者區(qū)政府（含新區(qū)管理機(jī)構(gòu)）審議通過(guò)并且未完成公示的商務(wù)公寓，一律只租不售且不得改變用途。但以往，大量城中村項(xiàng)目以商住混合博高容積率，用住宅來(lái)還遷，設(shè)立少量住宅+公寓銷(xiāo)售來(lái)回收整個(gè)投資，略有盈余，并持有商業(yè)辦公持續(xù)經(jīng)營(yíng)去收獲大的收益。如今，已經(jīng)立了項(xiàng)但還沒(méi)批規(guī)劃的公寓不能出售，這個(gè)商業(yè)模式基本就落空了。“這次《城中村總規(guī)》征求意見(jiàn)稿一出爐，原來(lái)房企還抱著幻想，哪怕不能進(jìn)行拆除重建類(lèi)城市更新，但還能走土地整備的道路，結(jié)果現(xiàn)在這條路也被‘堵死’了。”羅宇稱(chēng)。

    在《城中村總規(guī)》中，為提高多方主體參與城中村綜合整治的積極性，提出了一個(gè)占補(bǔ)平衡方案。在調(diào)入、調(diào)出地塊時(shí)，要對(duì)調(diào)入及調(diào)出地塊的具體情況（包括用地規(guī)模、空間范圍、現(xiàn)狀建設(shè)情況和規(guī)劃情況等）從嚴(yán)把關(guān)，結(jié)合項(xiàng)目背景進(jìn)行必要性及可行性分析。

    但在羅宇看來(lái)，雖然規(guī)劃中期有調(diào)整的機(jī)會(huì)，但占補(bǔ)平衡意味著你的地塊要調(diào)出來(lái)，就得有別人的地塊調(diào)進(jìn)去，這是一個(gè)非常難的利益博弈過(guò)程。

    其實(shí)，不止《城中村總規(guī)》，據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年以來(lái)，深圳從市級(jí)和區(qū)級(jí)層面，已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了45個(gè)規(guī)劃國(guó)土和城市更新方面的政策文件。“頻密”、“規(guī)范”、“調(diào)整”——這是今年深圳城市更新政策方面的關(guān)鍵詞。

    羅宇的團(tuán)隊(duì)在一線(xiàn)操盤(pán)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)深圳城中村舊改項(xiàng)目目前的變化趨勢(shì)——未立項(xiàng)項(xiàng)目的收并購(gòu)交易冰凍；已立項(xiàng)未過(guò)規(guī)劃的項(xiàng)目，屬于公寓禁售禁回遷，估值大幅縮水。原深圳特區(qū)外區(qū)域緩慢推進(jìn)等待政策放開(kāi)，原深圳特區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目，開(kāi)始引導(dǎo)村民回遷給商辦物業(yè)，否則算不過(guò)賬做不下去。而在交易進(jìn)程中，目前還愿意出手購(gòu)買(mǎi)已批規(guī)劃的城中村舊改項(xiàng)目的房企，基本上都要求捆綁拆遷出地，結(jié)合整個(gè)拆遷進(jìn)度去交易付款。

    保障外來(lái)務(wù)工人員城市居住權(quán)

    “房企參與城中村改造的積極性不會(huì)因《城中村總規(guī)》落地而下降，畢竟深圳不做城中村改造就沒(méi)得做。而且村民一旦舊改無(wú)門(mén)，自然愿意放租，這對(duì)房企拿房增加選擇面是一件好事。”上述上市房企長(zhǎng)租公寓板塊負(fù)責(zé)人表示，開(kāi)發(fā)商會(huì)更加審慎去評(píng)估項(xiàng)目的價(jià)值和可行性。

    這番話(huà)的現(xiàn)實(shí)背景是，深圳市規(guī)土委在最近一次城中村普查中統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，深圳城中村用地達(dá)到321平方公里，建設(shè)用地占全市的31%；建筑產(chǎn)量35億平方米，占全市建筑總量的43%；城中村人口高達(dá)1231萬(wàn)，居住人口占全市人口的64%，相當(dāng)于深圳三分之二的人口都在城中村里居住。

    這從一個(gè)側(cè)面反映出，無(wú)論是綜合整治還是拆除重建，在新增土地資源稀缺的深圳，城中村的城市更新是開(kāi)發(fā)商規(guī)模擴(kuò)張的新戰(zhàn)場(chǎng)。而作為移民城市的典型，深圳城中村同樣承載了高房?jī)r(jià)之下成千上萬(wàn)外來(lái)務(wù)工者入深之后的落腳需求。

    不僅僅是深圳，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2016年的數(shù)據(jù)顯示，62.4%的進(jìn)城農(nóng)民自行租住私人房屋。在平均工資較低、增長(zhǎng)緩慢的情況下，農(nóng)民工群體以“城中村”和“群租房”的居住形式最為普遍。

    但伴隨城市化的進(jìn)程，城中村滋生出越來(lái)越多的問(wèn)題。以深圳城中村為例，城中村的平均人口密度是4萬(wàn)人/平方公里，是深圳全市平均人口密度的2倍，管理難度很大；城中村居住用地覆蓋率超規(guī)范的占比達(dá)69%，布局無(wú)序；而且，深圳城中村規(guī)劃未落地的市政設(shè)施用地約3平方公里，其中規(guī)劃未落地消防站有40處（總占地規(guī)模需15-16公頃），消防隱患突出，教育、醫(yī)療、文體、福利設(shè)施實(shí)施率均低于5成；此外，城中村的產(chǎn)業(yè)空間粗放，品質(zhì)有待提高；同時(shí)，深圳城中村權(quán)屬清晰的用地比例約29%，截至2016年底城中村內(nèi)違建總建筑面積為4.19萬(wàn)平方米，違建量較大。

    通過(guò)拆遷重建現(xiàn)有城中村增加住房供應(yīng)，是2009-2015年間深圳城市更新快速發(fā)展的方向。不過(guò)，一個(gè)拆除重建類(lèi)城中村改造項(xiàng)目在經(jīng)過(guò)若干手孵化之后，地價(jià)無(wú)形中被炒高，終端房?jī)r(jià)和租金也進(jìn)一步被推高。

    “完全拆除重建模式，是深圳最近幾年城市營(yíng)商成本和生活成本持續(xù)上升的原因之一。我們可以看到的現(xiàn)象是，每一個(gè)城市更新項(xiàng)目都要拆除大量城中村、工業(yè)園，結(jié)果是消滅了一個(gè)大面積的低成本居住區(qū)。”深圳市人大代表金心異在接受經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)采訪(fǎng)時(shí)舉了一個(gè)例子，深圳南山區(qū)大沖村原本承擔(dān)給深圳高新科技園提供配套低成本居住的功能，但在拆除重建之后，社區(qū)租金水平倍增，擠壓了一部分成本敏感型租客外遷。

    前述要求匿名的政府人士表示，城中村的綜合整治是必須的。城市是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，是生命有機(jī)體，不可能所有樓房都是高樓大廈，租金很高。如果把全市城中村消滅了，低收入人群無(wú)法在這兒生活，離開(kāi)這座城市，整個(gè)城市生態(tài)系統(tǒng)就不完整。必須要給這些低收入人群保留一些空間。

    不過(guò)，這種城中村綜合整治目前也陷入困境。11月份，香港大學(xué)社會(huì)學(xué)系城市新移民住房保障研究團(tuán)隊(duì)在對(duì)深圳、廣州、上海、武漢和蘇州五城進(jìn)行實(shí)地調(diào)研后發(fā)布了一份《進(jìn)城農(nóng)民工保障政策及居住現(xiàn)況調(diào)研報(bào)告》。報(bào)告指出，在深圳和廣州，品牌公寓的大量房源供應(yīng)建立在對(duì)原先“城中村”、“非正規(guī)住房”農(nóng)民工的迫遷上。這些房源在租賃企業(yè)的統(tǒng)一改造和管理下實(shí)現(xiàn)“規(guī)范化”和“規(guī)?；?rdquo;，但昂貴的租金對(duì)農(nóng)民工具有排除性，并帶動(dòng)周?chē)鐓^(qū)的仕紳化，加劇了低收入外來(lái)打工者的居住困難。

    賀倩明說(shuō)，城中村的綜合整治其實(shí)是政府作為公權(quán)力，和房企、村民、租客等私權(quán)力之間的一場(chǎng)博弈和平衡。從政府的角度來(lái)講，如果要推動(dòng)綜合整治，除了保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益之外，面臨比較大的利益次平衡就是對(duì)現(xiàn)有租戶(hù)的利益保障，以及把現(xiàn)有租戶(hù)清出去、未來(lái)要引入新的租戶(hù)進(jìn)來(lái)，即對(duì)產(chǎn)權(quán)人租金收益的保障。

    為了避免重蹈房地產(chǎn)導(dǎo)向的城中村改造對(duì)城中村農(nóng)民工的驅(qū)逐，香港大學(xué)社會(huì)學(xué)系城市新移民住房保障研究團(tuán)隊(duì)建議，城中村改造與公共租賃住房建設(shè)相結(jié)合以解決農(nóng)民工居住問(wèn)題的方案。在實(shí)際操作上，利用集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房的方案需要政府基于社會(huì)公平的有效支持和監(jiān)督。在改造過(guò)程中，政府需在財(cái)政上進(jìn)行投入、確保改造后的房源租金可負(fù)擔(dān)。