一萬(wàn)億超長(zhǎng)期特別國(guó)債，如何解讀？

    十四屆全國(guó)人大二次會(huì)議5日上午在人民大會(huì)堂開幕，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)向大會(huì)作政府工作報(bào)告。政府工作報(bào)告稱，為系統(tǒng)解決強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中一些重大項(xiàng)目建設(shè)的資金問(wèn)題，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，專項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬(wàn)億元。

    除了政府工作報(bào)告以外，近期地方頻頻提及的“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”，過(guò)往有何經(jīng)驗(yàn)借鑒、如若發(fā)行可能的機(jī)制及投向？本文為國(guó)金證券趙偉團(tuán)隊(duì)于今年1月23日發(fā)布的研報(bào)，僅供參考。

    三問(wèn)“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”

    一問(wèn)：如何理解“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”？或指超長(zhǎng)期限、擇機(jī)發(fā)行、用途特殊、不計(jì)赤字的國(guó)債

    2023年底以來(lái)，多地會(huì)議及文件中提及謀劃項(xiàng)目以爭(zhēng)取“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”資金支持。“超長(zhǎng)期”或意味著債券發(fā)行期限大于10年；“特別國(guó)債”則指用于特殊用途、支持特定項(xiàng)目而發(fā)行的國(guó)債。當(dāng)前地方頻頻提及的“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”或指財(cái)政部基于市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)情況運(yùn)行擇機(jī)發(fā)行、期限大于10年、具有特殊目的及用途、不計(jì)入赤字的國(guó)債。

    回顧歷年國(guó)債發(fā)行情況，超長(zhǎng)期國(guó)債于2001年首次發(fā)行，2016年后發(fā)行規(guī)模明顯抬升、以30年期和50年期為主。2001年，首批15年期和20年期超長(zhǎng)期國(guó)債發(fā)行，推動(dòng)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)優(yōu)化；2016年以來(lái)，超長(zhǎng)期國(guó)債發(fā)行規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)、2020年高達(dá)6200億元；2022年，30年期記賬式附息國(guó)債計(jì)劃發(fā)行期數(shù)達(dá)12期，與關(guān)鍵期限國(guó)債相同。

    同時(shí)，超長(zhǎng)期地方政府債券亦在政策指引下快速發(fā)展；尤其是地方專項(xiàng)債，近年超長(zhǎng)期限占比明顯提升。為了配合地方項(xiàng)目資金需求和期限等，2020年以來(lái)地方超長(zhǎng)期限專項(xiàng)債發(fā)行占比明顯提升、2022年占比高達(dá)59.5%。當(dāng)前，各地提及的“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”如果發(fā)行，或可緩解地方超長(zhǎng)期專項(xiàng)債發(fā)行及償付壓力。

    二問(wèn)：過(guò)往哪些類似“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”？1998年特別國(guó)債及長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或可參考

    1998年財(cái)政部向國(guó)有四大行定向發(fā)行的30年期2700億元特別國(guó)債為首批“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”。為緩解有四大行資本充足率較低等問(wèn)題，1998年財(cái)政部向四大行定向發(fā)行2700億元特別國(guó)債以提升四大行資本充足率；期間央行亦給予政策支持，2700億元特別國(guó)債中，2400億元源于央行下調(diào)存款準(zhǔn)備金率釋放，300億元源于四大行超額儲(chǔ)備。

    此外，1998年-2008年我國(guó)持續(xù)發(fā)行10年期長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，以擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)沖擊和洪澇災(zāi)害影響，1998年8月全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)增發(fā)1000億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。1998-2008年我國(guó)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行累計(jì)1.13億元，1998-2003年長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行規(guī)模占GDP比重均超1%。

    長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債持續(xù)發(fā)行下，中央政府杠桿率明顯增長(zhǎng)，基建投資增速維持較高強(qiáng)度。1998-2008年期間，中央政府持續(xù)“加杠桿”，宏觀杠桿率由1997年的7%增長(zhǎng)超10個(gè)百分點(diǎn)至2008年的17%。長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金支持下，基建投資增速維持較高強(qiáng)度，1998年和2003年基建投資同比增速兩度超34%，占固定資產(chǎn)投資比重維持在33%左右。

    三問(wèn)：關(guān)于“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”的猜想？須經(jīng)全國(guó)人大或常委會(huì)批準(zhǔn)，可能投向長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃等

    2023年增發(fā)國(guó)債與2020年抗疫特別國(guó)債類似，發(fā)行批準(zhǔn)至落地用時(shí)近兩個(gè)月，采用資金直達(dá)機(jī)制、中央還本付息，以緩解地方財(cái)政收支和債務(wù)壓力，且依據(jù)各地項(xiàng)目上報(bào)情況進(jìn)行分配。

    “超長(zhǎng)期特別國(guó)債”如若發(fā)行，可與預(yù)算外“準(zhǔn)財(cái)政”協(xié)同發(fā)力，共同支撐2024年財(cái)政穩(wěn)增長(zhǎng)。2023年12月PSL余額新增3500億元，或指向在PSL支持下預(yù)算外“準(zhǔn)財(cái)政”已然發(fā)力。與期限不宜超過(guò)5年的PSL相比，“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”優(yōu)勢(shì)在于期限更長(zhǎng)，如果發(fā)行或可更好支持大型基建項(xiàng)目及國(guó)家長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃落地。

    如果發(fā)行“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”，地方是否具有項(xiàng)目抓手也是需要考量的問(wèn)題之一。當(dāng)前，國(guó)家級(jí)項(xiàng)目加快部署，“三大工程”、“東數(shù)西算”等國(guó)家級(jí)規(guī)劃持續(xù)落地，而較長(zhǎng)的規(guī)劃建設(shè)周期或需長(zhǎng)期財(cái)政資金匹配支持；同時(shí)，地方重大項(xiàng)目建設(shè)周期通常在4年左右，地方重大項(xiàng)目建設(shè)營(yíng)運(yùn)或也需要長(zhǎng)期財(cái)政資金支持。