中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞：地方債可持續(xù)發(fā)展需把握四個平衡

    本報記者 楊潔

    7月12日，由中誠信國際信用評級有限責任公司研創(chuàng)的《中國地方政府債券藍皮書：中國地方政府債券發(fā)展報告（2023）》正式發(fā)布，這是國內(nèi)首部關于地方政府債券市場研究的藍皮書，自2021年來已連續(xù)發(fā)布三本。

    今年以來，在積極財政“加力提效”的要求下，地方債發(fā)行規(guī)模保持較高水平，持續(xù)支持地方經(jīng)濟穩(wěn)增長，帶動擴大有效投資。在我國經(jīng)濟復蘇面臨諸多挑戰(zhàn)的背景下，如何看待地方債在穩(wěn)增長中的積極作用？今年地方債發(fā)行與以往呈現(xiàn)出哪些不同之處？面對我國地方債發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，如何推動地方債可持續(xù)發(fā)展？

    針對上述問題，中誠信國際研究院執(zhí)行院長、中國地方政府債券藍皮書副主編袁海霞接受了《證券日報》記者專訪。袁海霞表示，地方債在快速發(fā)展中存在結(jié)構(gòu)與效率的四重錯配，導致“債務-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率不高。展望未來，在財政收支緊平衡、地方債結(jié)構(gòu)性風險突出、經(jīng)濟穩(wěn)增長與轉(zhuǎn)型發(fā)展同步推進的背景下，地方債的可持續(xù)發(fā)展需把握四個平衡。

    地方債發(fā)行呈現(xiàn)四大特點

    近年來，地方債管理制度不斷完善，嚴監(jiān)管態(tài)勢逐步趨于常態(tài)化，2022年以來，監(jiān)管部門在發(fā)行制度、資金使用、風險防范等方面出臺了一系列措施，持續(xù)推動地方債“借用管還”各環(huán)節(jié)高效運轉(zhuǎn)。

    袁海霞重點談到了三個方面。一是發(fā)行制度方面，在穩(wěn)增長壓力較大的背景下，新增債務限額保持高位，并加大盤活存量限額力度，同時靈活運用限額提前下達機制，充分發(fā)揮跨周期調(diào)節(jié)作用；此外，廣東試點探索地方債發(fā)行定價基準向地方債收益率曲線轉(zhuǎn)換，海南、廣東、深圳再度發(fā)行離岸人民幣地方債，地方債市場化和對外開放水平進一步提升。二是資金使用方面，專項債募投領域向消費、新基建、新能源拓寬，項目資本金涉及領域新增了新能源、煤炭儲備、國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎設施，專項債資金用途調(diào)整機制得到了廣泛應用，持續(xù)推動地方債資金使用效率提升。三是風險防范方面，在地方債務管理主體責任進一步壓實的同時，專項債項目穿透式監(jiān)測、支出進度預警、閑置資金超期收回、違規(guī)使用處理處罰、償債備付金等機制逐步建立健全，多舉措防范全流程風險。

    “今年以來，我國經(jīng)濟持續(xù)修復，但整體承壓。地方債作為宏觀調(diào)控的重要工具，新增限額保持一定強度，募投領域更為精準，且加大對基建投資的撬動，持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)基建、促投資、擴內(nèi)需的重要作用。”袁海霞表示，一是新增限額力度相比去年實際發(fā)行規(guī)模有所收縮，但仍處于較高水平。二是資金募投更為精準，聚焦穩(wěn)投資、促基建的同時，積極助力擴內(nèi)需、補短板。三是推動專項債作項目資本金應用，加大對基建投資的撬動。

    談及今年以來地方債發(fā)行的特點，袁海霞概括為“呈現(xiàn)出供給前置化、以新增債為主、期限長期化、利率市場化等四大特點”。一是發(fā)行規(guī)模同比下降，但處于較高水平；供給整體前置，但發(fā)行進度偏慢。二是發(fā)行結(jié)構(gòu)以新增為主，償債壓力較大地區(qū)再融資債占比較高。三是發(fā)行更趨長期化，長期限債券占比上升。四是發(fā)行更加市場化，逐步探索定價基準“換錨”。

    7、8月份或迎新增債發(fā)行高峰

    對于地方債下半年發(fā)行情況，袁海霞預計，下半年將有超3萬億元地方債待發(fā)行。在穩(wěn)增長的訴求下，7月份、8月份或迎來新增債發(fā)行高峰。同時，在到期高峰下，三季度再融資債的發(fā)行也將提速。

    當前，在財政收支緊平衡、地方政府債務結(jié)構(gòu)性風險突出、經(jīng)濟穩(wěn)增長與轉(zhuǎn)型發(fā)展同步推進的背景下，袁海霞建議，地方政府債券可持續(xù)發(fā)展需要把握四個平衡。

    一是體制改革與債務安全的平衡。需從根本上推進財稅體制改革，落實落細央地事權和支出責任改革，加強中央財政協(xié)調(diào)作用，適當上移部分領域地方支出責任，加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，減輕地方剛性支出壓力。同時，加快構(gòu)建地方債務管理長效機制，保障債務安全。此外，還需從信息披露、風險預警、考核問責等方面完善制度保障。二是經(jīng)濟增長、負債結(jié)構(gòu)與風險防控的平衡。一方面，要合理把握經(jīng)濟增長與政府債務的關系，基于“資產(chǎn)-負債”視角，界定未來債務的擴張空間；另一方面，要注重債務結(jié)構(gòu)與效率的平衡，提升政府“債務-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率。三是政府短期目標與長期目標相協(xié)調(diào)的平衡。當前經(jīng)濟修復面臨較大挑戰(zhàn)，地方債募投領域應持續(xù)聚焦促基建與穩(wěn)增長。中長期看，地方債募投還應注重調(diào)結(jié)構(gòu)與促轉(zhuǎn)型，持續(xù)圍繞新基建、新型城鎮(zhèn)化等領域?qū)ふ倚碌脑鲩L點。此外，還需發(fā)揮好專項債“四兩撥千斤”的作用。四是當期財政預算編制和國家中長期規(guī)劃相協(xié)調(diào)的平衡。應從更長周期的視角，推動完善更具前瞻性、靈活性的跨年度預算平衡機制，保障財政與債務可持續(xù)發(fā)展。在編制財政預算、確定債務規(guī)模時，一方面需結(jié)合中期財政規(guī)劃、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮政府財力、經(jīng)濟發(fā)展水平、宏觀調(diào)控政策及重大改革的延續(xù)性；另一方面，需增強對突發(fā)事件的應變能力，提升財政預算編制的靈活性，留足應對空間。

（編輯 汪世軍 白寶玉）