管理體系更加完善 金融秩序明顯改善

    金融多元化發(fā)展，形成了愈加豐富的金融業(yè)態(tài)，而豐富的金融業(yè)態(tài)，則愈發(fā)需要得力的金融管理體系。

    近十年來，地方類金融活動日趨活躍，金融風(fēng)險和管理難度增加，中央與地方在金融監(jiān)管上的合理分工與緊密協(xié)作愈發(fā)重要。在此過程中，地方金融監(jiān)管的力量顯著增強(qiáng)，重要性日益強(qiáng)化。

    自2012年起，經(jīng)過十年的演進(jìn)，我國的地方金融監(jiān)管取得了長足的進(jìn)步：機(jī)構(gòu)名稱從金融辦升級為金融局，機(jī)構(gòu)定位從“內(nèi)設(shè)事業(yè)單位”到“審批、執(zhí)法部門”，工作職責(zé)從“服務(wù)、協(xié)調(diào)”延伸至“監(jiān)督、管理”。

    在此過程中，我國的金融監(jiān)管實現(xiàn)了由中央垂直監(jiān)管的模式，向中央主導(dǎo)、地方協(xié)同的監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。在中央金融監(jiān)管部門的指導(dǎo)下，地方密切配合，一批風(fēng)險程度高、資產(chǎn)規(guī)模大的高風(fēng)險企業(yè)集團(tuán)和金融機(jī)構(gòu)被“精準(zhǔn)拆彈”，避免了風(fēng)險的跨市場、跨區(qū)域擴(kuò)散和傳染。在互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的專項整治中，全國P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)全部停業(yè)，地方政府作為防范化解風(fēng)險、處置非法集資的第一負(fù)責(zé)人，有力地維護(hù)了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。隨著金融秩序明顯改善，我國金融管理體系得到了完善。

    應(yīng)需而生金融辦設(shè)立

    從計劃經(jīng)濟(jì)時代集中統(tǒng)一的金融體制出發(fā)，中國金融管理體制經(jīng)歷了不懈的探索。

    1996年起，人民銀行要求商業(yè)銀行建立授權(quán)管理制度，強(qiáng)化內(nèi)部授權(quán)、授信管理。同時，國有銀行出于風(fēng)險防范考慮，紛紛上收縣支行貸款審批權(quán)、強(qiáng)化信貸風(fēng)險評估考核，貸款審批權(quán)上收和信貸風(fēng)險考核強(qiáng)化，銀行體系內(nèi)出現(xiàn)“惜貸”現(xiàn)象。

    1998年，按照中央金融工作會議的部署，人民銀行撤銷省級分行，在全國范圍內(nèi)設(shè)立跨省區(qū)的九大分行，同時對系統(tǒng)內(nèi)的干部人事關(guān)系實施垂直領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理。

    對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，誰能得到更多的金融資源，就能解決發(fā)展中的建設(shè)資金，搶占先機(jī)。地方政府因而高度重視金融業(yè)，為了解決金融資源難題，金融辦應(yīng)需而生。

    2002年，上海市設(shè)立金融服務(wù)辦公室，與市金融工作黨委合署辦公，成立了全國首個省級金融辦。隨后，各地方政府相繼成立金融辦。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》統(tǒng)計，至2012年1月第四次全國金融會議召開前夕，我國已有31個省級政府成立了金融辦，在222個地級以上城市成立了金融辦，很多縣級政府也成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

    金融辦是我國地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，結(jié)合實踐而創(chuàng)造的產(chǎn)物。金融辦最早定位于服務(wù)地方政府和金融機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)金融資源。作為地方政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，金融辦首先要向地方政府負(fù)責(zé)，按照地方政府的要求開展工作。比如，為本地爭取更多的信貸支持；積極培育上市資源，推動本地企業(yè)上市；引導(dǎo)企業(yè)發(fā)債，推動股權(quán)融資，改善融資結(jié)構(gòu)，降低融資成本等等，都是金融辦的重要工作。

    此外，地方金融辦的出現(xiàn)，還順應(yīng)了金融監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)在地方上的需求。

    金融管理作為中央事權(quán)，由中央金融監(jiān)管部門通過向各地派出機(jī)構(gòu)，實施全國一盤棋的垂直管理。但受制于派出機(jī)構(gòu)數(shù)量的限制，當(dāng)時“一行三會一局”的分支機(jī)構(gòu)要想充分地履行監(jiān)管職責(zé)，也需要地方政府的配合。地方金融辦的出現(xiàn)，協(xié)助了中央金融監(jiān)管的下沉。而銀行、證券、保險機(jī)構(gòu)在各地的辦公場所、業(yè)務(wù)拓展、稅收繳納等各類事項，也需要當(dāng)?shù)卣С?、協(xié)調(diào)。

    吸引法人金融機(jī)構(gòu)落戶，既能增加城市金融業(yè)競爭力，也是一個城市財源、稅源建設(shè)的重要方面。有鑒于此，地方金融辦的職能之一，便是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的需要，制訂專項金融發(fā)展規(guī)劃，出臺有競爭力的政策，凝聚金融要素，引導(dǎo)金融業(yè)發(fā)展。

    隨著協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的事務(wù)漸多，地方金融辦重要性逐漸加強(qiáng)，從最初的聯(lián)系和協(xié)調(diào)金融部門為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)，到后面兼有地方金融業(yè)規(guī)劃、管理職能，為維護(hù)地方金融秩序，推動地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。

    一線城市中，北上廣深均將金融業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)之一。以深圳為例，2012年至2021年，深圳金融業(yè)增加值保持年均11.7%的高速增長，占GDP比重由2012年的14%提高至2022年上半年的16.1%。目前深圳已躋身“全球十大金融中心”。

    沿海省份中，廣東金融業(yè)多項指標(biāo)位居全國首位。廣東省地方金融監(jiān)督管理局局長于海平表示，2021年，廣東金融業(yè)實現(xiàn)增加值11058億元，是2012年的3倍，比2017年增長50%，占GDP的比重達(dá)到9%，今年上半年進(jìn)一步提高到9.8%，金融業(yè)已經(jīng)成為廣東最重要的支柱產(chǎn)業(yè)之一。

    中部省份中，江西是通過支持金融業(yè)帶動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型。據(jù)江西金融監(jiān)管局局長韋秀長介紹，2012年，該省啟動了全省金融商務(wù)區(qū)建設(shè)。初期該區(qū)僅有3家金融機(jī)構(gòu)，到現(xiàn)今，各類金融機(jī)構(gòu)和金融服務(wù)企業(yè)已經(jīng)達(dá)到1257家，聚集了80%的省級金融資源。

    為了引入金融資源，江西積極利用資本市場，創(chuàng)新實施企業(yè)上市“映山紅行動”。全省上市公司數(shù)量從2012年末的44家增長至2021年末的100家（境內(nèi)外）。2021年企業(yè)直接融資5694.72億元，是2012年的15.28倍。

    十年來，江西省生產(chǎn)總值年均增長8.4%，總量由全國第19位上升到第15位，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅持續(xù)保持全國前列。在省政府的支持下，江西省金融業(yè)快速發(fā)展。2021年，江西省金融業(yè)增加值為1975.03億元，是2012年的4.78倍；全省金融業(yè)稅收為291.91億元，是2012年的2.54倍，金融成為全省的支柱產(chǎn)業(yè)之一。

    監(jiān)管補位變身金融局

    過去十年，我國金融業(yè)態(tài)不斷豐富。在持牌金融機(jī)構(gòu)無法覆蓋的領(lǐng)域，融資擔(dān)保公司、商業(yè)保理公司、典當(dāng)行、社會眾籌以及其他新型金融組織大量涌現(xiàn)，一定程度上緩解了小微企業(yè)融資難題，對促進(jìn)消費金融發(fā)揮了積極作用。

    不過，這類非持牌金融組織脫離于中央垂直的金融監(jiān)管體系，法律地位不清晰、內(nèi)部管理薄弱，成為非法吸收存款、集資詐騙、高利貸、暴力催債等問題的高發(fā)地，不利于社會穩(wěn)定。這類非持牌金融組織數(shù)量龐大、體量小，中央監(jiān)管部門鞭長莫及。

    此后一段時間，中央金融監(jiān)管部門陸續(xù)發(fā)布相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件，賦予地方政府對于地方金融組織的監(jiān)管職責(zé)。2014年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)三農(nóng)發(fā)展的若干意見》，要求地方政府要擔(dān)負(fù)起對小額貸款公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)行、農(nóng)村資金互助合作組織等的監(jiān)管責(zé)任。

    2017年7月，第五次全國金融工作會議召開，會議明確了地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險處置責(zé)任。這一表述，明確了地方在金融監(jiān)管中的角色。

    隨后，根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)會議精神，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險、深化金融改革的若干意見》，首次明確了歸屬于地方金融監(jiān)管的“7+4”類地方金融組織。

    具體而言，“7”指的是“負(fù)責(zé)對小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管”；“4”指的是“強(qiáng)化對地方各類交易場所、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、投資公司、社會眾籌機(jī)構(gòu)等的監(jiān)管”。

    同時，根據(jù)第五次全國金融工作會議中“堅持中央統(tǒng)一規(guī)則，壓實地方監(jiān)管責(zé)任”的要求，各地開始組建地方金融監(jiān)督管理局。于是，各省、市、自治區(qū)的“金融辦”集體升格為“金融局”的大幕漸次拉開。

    2017年10月，深圳市金融辦加掛地方金融監(jiān)管局牌子，成為全國最早落實中央關(guān)于地方金融監(jiān)督管理局監(jiān)管范圍是“7+4”部署的城市，對原來相對分散的地方金融監(jiān)管職能進(jìn)行整合，進(jìn)一步分離發(fā)展和監(jiān)管職能，補齊監(jiān)管短板。

    此后，浙江、福建、河南、海南等地的地方金融監(jiān)督管理局紛紛掛牌成立。截至目前，各省、自治區(qū)、直轄市層面的地方金融監(jiān)督管理局基本完成掛牌。

    伴隨金融辦向金融局升級，地方金融監(jiān)管部門迎來一輪擴(kuò)編、擴(kuò)權(quán)浪潮，機(jī)構(gòu)定位從“內(nèi)設(shè)事業(yè)單位”到“審批、執(zhí)法部門”，工作職責(zé)從“服務(wù)、協(xié)調(diào)”延伸到“監(jiān)督、管理”。

    金融委設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)制落地

    2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案獲得通過，新一輪的黨和國家機(jī)構(gòu)改革拉開序幕。此次機(jī)構(gòu)改革，對中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組成及職能進(jìn)行了調(diào)整，新設(shè)中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，整合原銀監(jiān)會和原保監(jiān)會職能。而在此前的2017年11月，在第五次全國金融工作會議的提議下，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（簡稱“金融委”）正式成立。

    隨著金融委的成立及國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的落地，中央金融監(jiān)管體系由原有的“一行三會一局”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;一委一行兩會一局”。

    2020年，國務(wù)院金融委辦公室印發(fā)《國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室關(guān)于建立地方協(xié)調(diào)機(jī)制的意見》，在各?。▍^(qū)、市）建立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)中央和地方在金融監(jiān)管、風(fēng)險處置、信息共享和消費者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作。金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制是加強(qiáng)中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)制度建設(shè)，開啟了中央和地方金融監(jiān)管新格局的重要一步。

    設(shè)在人民銀行省級分支機(jī)構(gòu)內(nèi)的金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制，由人民銀行主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任召集人，還包括銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局省級派出機(jī)構(gòu)、省級地方金融監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人以及省級發(fā)展改革部門、財政部門負(fù)責(zé)人為成員。

    在金融委的協(xié)調(diào)下，升格后的地方金融監(jiān)管局，與中央監(jiān)管部門派出機(jī)構(gòu)的對接更加對等了。

    一位地方金融監(jiān)管局工作人員對證券時報記者表示，金融委地方協(xié)調(diào)機(jī)制建立后，該局與一行兩會監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)系變得常態(tài)，除了定期的會議制度，還會根據(jù)工作需要進(jìn)行不定期的溝通。“大的風(fēng)險，或者涉及面上的問題，都會通過協(xié)調(diào)機(jī)制來溝通。”他表示，協(xié)調(diào)機(jī)制有向金融委上報信息的功能，有助于推動問題的解決。

    從實際情況來看，近年來，銀行、證券、保險領(lǐng)域的金融風(fēng)險時有發(fā)生，地方民間金融非法集資的風(fēng)險事件不時出現(xiàn)。在處置風(fēng)險的過程中，地方金融局起到了不可替代的作用。相比中央派出機(jī)構(gòu)，地方金融局能夠代表地方政府出面，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)匦姓Y源，采取措施維護(hù)現(xiàn)場秩序，穩(wěn)定局面，從而防止風(fēng)險無序蔓延。

    統(tǒng)籌監(jiān)管與發(fā)展

    2017年以來，各地金融監(jiān)督管理局雖已掛牌，但它卻是“最不像監(jiān)管的監(jiān)管部門”。其同時擁有監(jiān)管和發(fā)展的職能，地方政府也存在著力有不逮的地方。

    在日常監(jiān)管和風(fēng)險處置中，由于缺乏國家層面為地方金融監(jiān)管立法，社會各方對地方金融監(jiān)管職責(zé)分工的理解不盡一致，導(dǎo)致地方金融監(jiān)督管理部門面臨著監(jiān)管依據(jù)不夠充分、執(zhí)法手段不足等問題。

    比如，地方政府出臺的金融監(jiān)督管理條例是地方性法律，法律層級不高，處罰力度不足。又如，地方金融監(jiān)管部門缺乏必要的執(zhí)法權(quán)，只能以準(zhǔn)入監(jiān)管和行政性監(jiān)管方式為主，這與“輕準(zhǔn)入監(jiān)管，重日常監(jiān)管”的監(jiān)管目標(biāo)尚有距離。

    為了解決上述問題，人民銀行自2018年6月起牽頭組織《地方金融監(jiān)督管理條例》的起草工作。經(jīng)過多次實地調(diào)研、召開專題座談會、書面征求意見等方式，聽取中央有關(guān)部門、各省市地方政府、人民銀行分支機(jī)構(gòu)、地方金融監(jiān)督管理部門，以及部分地方金融組織的意見和建議，各方一致表示應(yīng)盡快出臺《條例》。

    2021年12月31日，人民銀行發(fā)布了《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》，明確地方金融監(jiān)管規(guī)則和上位法的依據(jù)，按照“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實施監(jiān)管”、“誰審批、誰監(jiān)管、誰擔(dān)責(zé)”的原則，明確了“7+4”類地方金融組織與機(jī)構(gòu)的定義，強(qiáng)調(diào)地方金融組織持牌經(jīng)營，不得跨省展業(yè)?！稐l例》還賦予地方金融監(jiān)督管理部門對違法違規(guī)行為的處罰權(quán)，彌補了過去地方金融監(jiān)管執(zhí)法手段不足的短板。

    如何處理發(fā)展和監(jiān)管的關(guān)系，是地方金融工作面對的重要課題。地方金融監(jiān)管工作既要保證中央金融決策落地落實，又要因地制宜，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展。金融業(yè)增長指標(biāo)容易達(dá)成，而金融風(fēng)險卻是隱藏的、長期的。如何平衡短期和長期，需要地方監(jiān)管者有所為、有所不為。

    至此，地方金融監(jiān)管在范圍、權(quán)限和責(zé)任方面，形成了內(nèi)涵確定、邊界清晰的監(jiān)管格局。我國的金融監(jiān)管實現(xiàn)了由中央垂直監(jiān)管模式，向中央主導(dǎo)、地方協(xié)同的監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。

    有力防范化解重大風(fēng)險

    黨的十九大召開后，防范化解重大風(fēng)險成為“三大攻堅戰(zhàn)”之一。在黨中央、國務(wù)院的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，金融委靠前指揮，人民銀行會同有關(guān)部門和地方政府，打好防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，取得了重要的階段性成果，重點領(lǐng)域的風(fēng)險得到穩(wěn)妥處置，金融風(fēng)險整體收斂、總體可控。

    具體包括，果斷處置了高風(fēng)險企業(yè)集團(tuán)和高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)。金融管理部門按照市場化、法治化的原則，對“明天系”、“安邦系”、“華信系”、海航集團(tuán)等風(fēng)險程度高、資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模大的高風(fēng)險集團(tuán)進(jìn)行了“精準(zhǔn)拆彈”。接管了包括包商銀行在內(nèi)的10家“明天系”金融機(jī)構(gòu)，穩(wěn)妥處置錦州銀行、恒豐銀行等中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，遼沈銀行、山西銀行、四川銀行順利開業(yè)，高風(fēng)險中小金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量持續(xù)大幅下降。

    在清理整頓金融秩序方面，各地完成互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的專項整治工作，近5000家P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)全部停業(yè)。嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)金融活動，過去五年累計立案查處非法集資案件2.5萬起。

    在中央和地方的共同努力下，防范化解金融風(fēng)險力出一孔，金融資產(chǎn)盲目擴(kuò)張得到根本扭轉(zhuǎn)。據(jù)銀保監(jiān)會副主席肖遠(yuǎn)企介紹，我國高風(fēng)險影子銀行較歷史峰值壓降約25萬億元。不良資產(chǎn)處置大步推進(jìn)，過去十年累計消化不良資產(chǎn)16萬億元，一大批突出的風(fēng)險隱患得到消除。規(guī)范清理問題股東，向社會公開5批124個違法違規(guī)股東，完善公司治理機(jī)制。治理金融亂象的背后，一批市場影響惡劣的大案要案被查處，一批掏空金融機(jī)構(gòu)、利益輸送、違法侵占的腐敗分子被繩之以法。

    上海銀保監(jiān)局黨委書記、局長王俊壽表示，十年來，上海轄內(nèi)共處置不良貸款2600多億元；處罰銀行保險機(jī)構(gòu)556家次，處罰責(zé)任人員279人次，罰沒總金額超過4.2億元。

    湖北銀保監(jiān)局黨委書記、局長劉學(xué)生表示，十年來，該省累計處置不良資產(chǎn)3900億元；累計處罰機(jī)構(gòu)702家次，處罰責(zé)任人982人次，處罰金額累計2.94億元。該省制訂了農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置和提檔升級方案，不斷增強(qiáng)風(fēng)險抵御能力。脫實向虛得到扭轉(zhuǎn)，同業(yè)業(yè)務(wù)、信托通道持續(xù)壓降。

    經(jīng)過系列清理整頓，各地金融風(fēng)險得以緩釋，但是防范化解重大金融風(fēng)險的工作仍將永遠(yuǎn)在路上。未來，各地還需進(jìn)一步發(fā)揮地方協(xié)調(diào)機(jī)制在金融風(fēng)險防范化解中的作用，提升信息共享的時效性和全面性，做到風(fēng)險“化早”、“化小”，持續(xù)推動金融管理的深化改革。