全面開放油氣勘采：民企外企終獲上游“國民待遇”

    1月9日上午，自然資源部舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布了《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見》（下稱《意見》）。其中的一項(xiàng)重大改革，是我國將全面開放油氣勘查開采市場，允許民企、外資企業(yè)等社會各界資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域。

    這是全年原油產(chǎn)量排名全球第八的石油大國，在其石油工業(yè)發(fā)展史上首次實(shí)現(xiàn)了全產(chǎn)業(yè)鏈的全面開放。至此，無論是民營企業(yè)還是外資企業(yè)，都可以在中國石油全產(chǎn)業(yè)鏈上的任意環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)與國有企業(yè)同樣的競爭地位。

    依據(jù)自然資源部，只要在中華人民共和國境內(nèi)注冊，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按照規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)；企業(yè)從事油氣勘查開采應(yīng)符合安全、環(huán)保等資質(zhì)要求和規(guī)定，并具有相應(yīng)的油氣勘查開采技術(shù)能力。

    “這次全面放開了油氣勘查和開采的市場準(zhǔn)入，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，改變了過去主要由幾家國有公司專營的這種局面。”自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司司長姚華軍表示。

    一位不愿具名的民營油氣企業(yè)人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，對于這次的改革“非常振奮”。“這是一個非常了不起的事情，我們在業(yè)內(nèi)呼吁了很多年，終于能夠?qū)崿F(xiàn)和國有企業(yè)一樣的‘國民待遇’。”他說。

    荷蘭皇家殼牌則向記者回應(yīng)稱，在上游領(lǐng)域的進(jìn)一步開放令人鼓舞，意味著在中國相關(guān)領(lǐng)域開展投資有更多的機(jī)會和選擇。“殼牌非常重視與中方伙伴的合作關(guān)系，也將繼續(xù)致力于將我們的先進(jìn)技術(shù)和專業(yè)能力帶給我們的合作伙伴和客戶。”

    礦業(yè)權(quán)如何開放？

    在《意見》中，對于協(xié)議出讓方式的限制，和對競爭性出讓的規(guī)定，是這一新政的最大亮點(diǎn)。

    《意見》規(guī)定，地方自然資源主管部門協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)須征求同級地方人民政府意見，需自然資源部協(xié)議出讓的礦業(yè)權(quán)應(yīng)先征求省級人民政府意見。已設(shè)采礦權(quán)深部或上部需要協(xié)議出讓的探礦權(quán)采礦權(quán)除外。

    《意見》規(guī)定了競爭性出讓的三種方式。以招標(biāo)方式出讓的，依據(jù)招標(biāo)條件，綜合擇優(yōu)確定中標(biāo)人。以拍賣方式出讓的，應(yīng)價最高且不低于底價的競買人為競得人；以掛牌方式出讓的，報價最高且不低于底價者為競得人，只有一個競買人報價且不低于底價的，掛牌成交。

    同時，繼續(xù)推進(jìn)油氣探礦權(quán)競爭出讓試點(diǎn)。在全國范圍內(nèi)探索以《意見》附件所列的出讓收益市場基準(zhǔn)價確定的價格等作為油氣探礦權(quán)競爭出讓起始價，開展油氣探礦權(quán)競爭出讓試點(diǎn)，探索積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)油氣勘查開采管理改革。

    一直以來，我國的油氣勘探開發(fā)權(quán)都是以協(xié)議出讓方式為絕對主流，“三桶油”對于一個區(qū)塊進(jìn)行初步評估之后，直接向有關(guān)部門進(jìn)行登記獲得權(quán)益。相比競爭性出讓，這一方式并不需要在前期付出太多的費(fèi)用，同時存續(xù)期較長，風(fēng)險相當(dāng)?shù)汀?/p>

    而競爭性出讓方面，則需要相對較高的門檻。以新疆自治區(qū)第二輪油氣區(qū)塊探礦權(quán)招標(biāo)為例，申能股份以14.9067億元競得柯坪南區(qū)塊；新疆能源（集團(tuán)）以3.8084億元競得溫宿西區(qū)塊；溫宿區(qū)塊由中曼石油以8.6687億元競得。

    其中，中曼石油是一家民營企業(yè)，注冊資本為4億元，上述中標(biāo)金額是其注冊資本的兩倍還多，足見入局門檻之高。值得一提的是，此次公開招標(biāo)的僅為探礦權(quán)，探明后的采礦權(quán)并未作出相應(yīng)規(guī)定。

    后續(xù)的勘探開發(fā)方面，同樣要求企業(yè)擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力。即便石油工業(yè)發(fā)展已有百余年，在一個區(qū)塊上打上數(shù)口甚至十?dāng)?shù)口探井未找到一滴石油仍是行業(yè)的普遍現(xiàn)象，對于資金實(shí)力雄厚的“三桶油”來說，這些資金可能無足輕重；但對于民營企業(yè)來說，就是非常大的風(fēng)險。

    這種風(fēng)險甚至對于外資油氣巨頭來說都難以承受。2018年和2019年，殼牌和BP相繼退出了他們與中石油合作的、位于四川省的頁巖油氣區(qū)塊。盡管并未披露原因，但業(yè)內(nèi)人士均認(rèn)為，和相關(guān)地區(qū)高昂的勘探開發(fā)成本有關(guān)。

    “競爭性出讓的核心，就是風(fēng)險相對后置，”一位業(yè)內(nèi)人士告訴記者，“后續(xù)如果希望鼓勵民營企業(yè)和外資企業(yè)入局，還是需要在降低風(fēng)險和門檻方面進(jìn)行一系列的制度探索。”

    而此次《意見》中規(guī)定的勘探開采權(quán)合一，就是一個不錯的開始。

    如何激活中國油氣市場

    《意見》規(guī)定，根據(jù)油氣不同于非油氣礦產(chǎn)的勘查開采技術(shù)特點(diǎn)，針對多年存在的問題，油氣礦業(yè)權(quán)實(shí)行探采合一制度。

    油氣探礦權(quán)人發(fā)現(xiàn)可供開采的油氣資源的，在報告有登記權(quán)限的自然資源主管部門后即可進(jìn)行開采。進(jìn)行開采的油氣礦產(chǎn)資源探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在5年內(nèi)簽訂采礦權(quán)出讓合同，依法辦理采礦權(quán)登記。

    這意味著擁有探礦權(quán)的企業(yè)，同樣擁有了采礦權(quán)的保障，降低了在勘探過程中所承受的風(fēng)險。“下一步，改革的方向需要在采礦權(quán)方面著手，將已經(jīng)確定資源量但開發(fā)技術(shù)難度較大的區(qū)塊拿出來在市場上進(jìn)行招拍掛。”上述業(yè)內(nèi)人士向記者建議。

    但是，一個相對悲觀的事實(shí)是：中國所有的優(yōu)質(zhì)含油氣盆地，都掌握在三桶油手里。即便《意見》順利實(shí)施，初期拿出的區(qū)塊的資源吸引力也相對有限，若要進(jìn)一步激活市場潛力，存量區(qū)塊的改革勢在必行。

    據(jù)悉，在三桶油內(nèi)部存在著部分已經(jīng)明確，但是因種種原因難以動用的區(qū)塊，對于這類區(qū)塊，以中石油為例，已經(jīng)開始進(jìn)行了內(nèi)部的礦權(quán)流轉(zhuǎn)，讓一些已經(jīng)到開發(fā)末期的油田公司接手，但因?yàn)檫@類資源量并不在少數(shù)，目前的開發(fā)進(jìn)度并不快。

    “這一部分儲量，對于中石油和中石化來說是累贅，對于國家來說則是一種浪費(fèi)，拿出來吸引民營、外企和社會資本進(jìn)入，則有利于對這部分資源的動用，在越來越動蕩的國際能源市場中，保障中國的能源供給安全。”上述業(yè)內(nèi)人士說。

    而在制度設(shè)計方面，改革傳統(tǒng)的“三級儲量”統(tǒng)計模式，采用國際慣例的SPE-PRMS儲量統(tǒng)計模式，推動儲量計算采用更加科學(xué)合理方式，同樣有利于激活中國的大量區(qū)塊。

    以后者為例，是美國石油工程學(xué)會建立、在目前的主流產(chǎn)油國廣泛采用、已經(jīng)擁有了非常成熟的應(yīng)用方式，其最大的好處是可以推動儲量的金融化，吸引銀行、信托甚至證券資金進(jìn)入到油氣市場。

    這也是美國頁巖油革命得以成功的重要經(jīng)驗(yàn)，儲量貸款、證券化的基礎(chǔ)則是上述統(tǒng)計體系，才使得大量成本低廉的資金進(jìn)入到油氣行業(yè)，極大刺激了這一行業(yè)的公司數(shù)量，激活了整個美國的油氣勘探開發(fā)。

    “目前，民營和外資企業(yè)手里擁有的僅是合作開發(fā)的權(quán)益，所有權(quán)都在三桶油手里，在中國的金融市場中無法撬動任何資本，”上述民營企業(yè)人士向記者表示，“儲量計算方式更加科學(xué)，可以吸引更多的資本進(jìn)入到這一行業(yè)，促進(jìn)行業(yè)的繁榮。”