內(nèi)外資均可入局 我國油氣勘查開采市場將全面開放

    我國油氣體制改革再有新進(jìn)展。1月9日，自然資源部召開新聞發(fā)布會，會上透露，自然資源部已于2019年12月31日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若事項的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》主要包括礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開采管理改革、儲量管理改革3方面內(nèi)容，共11條，將于2020年5月1日起實施，有效期三年。未來，我國油氣勘查開采市場將全面開放，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

    內(nèi)外資公司均可從事油氣勘采

    在業(yè)內(nèi)看來，此次《意見》最大的亮點是油氣勘查開采市場的全面開放。根據(jù)《意見》，在中華人民共和國境內(nèi)注冊，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。從事油氣勘查開采應(yīng)符合安全、環(huán)保等資質(zhì)要求和規(guī)定，并具有相應(yīng)的油氣勘查開采技術(shù)能力。

    事實上，早在2017年發(fā)布的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》已經(jīng)要求有序放開油氣勘查開采市場，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系。《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》也已取消了石油、天然氣、煤層氣勘查開采對外商投資僅限于合資合作的限制。

    此次發(fā)布會上，自然資源礦業(yè)權(quán)司司長姚華軍介紹，自2012年以來，自然資源部先后開展了頁巖氣、常規(guī)油氣、煤層氣探礦權(quán)競爭出讓改革試點，對準(zhǔn)入門檻進(jìn)行了實踐探索。“油氣一口探井成本上千萬甚至高達(dá)億元人民幣，要求從事油氣勘查開采的企業(yè)須具有一定的資金實力和抗風(fēng)險能力，《意見》考慮到油氣勘查的高風(fēng)險、高投入等特點，對企業(yè)凈資產(chǎn)做了最低要求，且規(guī)定應(yīng)符合安全、環(huán)保等資質(zhì)要求和規(guī)定，并具有相應(yīng)的油氣勘查開采技術(shù)能力。”

    “這兩年改革開放的力度整體上是在加大的，我國重視能源安全的思路有所轉(zhuǎn)變，一方面國內(nèi)勘探開發(fā)力度加大，一方面加大開放力度，通過增加市場主體的活力，增加民營企業(yè)、外企的參與程度，來擴大整個資源的發(fā)現(xiàn)能力。”中國石油大學(xué)教授劉毅軍在接受北京商報記者采訪時表示。

    劉毅軍認(rèn)為：“現(xiàn)在的油氣資源很多是非常規(guī)的、難采的、低品類的，需要通過技術(shù)創(chuàng)新提高它的可利用性。從國外的經(jīng)驗來看，開放的開發(fā)利用方式對整個技術(shù)進(jìn)步是比較好的。不是只限于少數(shù)幾個國有企業(yè)來開采油氣資源，這使我們油氣進(jìn)口上漲過快的勢頭得到遏制，更長遠(yuǎn)地保證我們能源的供應(yīng)和安全。”

    市場開放以后，會有一批能源行業(yè)或非能源行業(yè)民營、外資企業(yè)進(jìn)入油氣勘采市場。“從往年的情況看，它們會在原來的企業(yè)下成立一個能源部門或單獨注冊一個能源企業(yè)來進(jìn)入這個領(lǐng)域，專門從事這項工作。因為這個領(lǐng)域是有一定專門性的，在資金投入上比較大，時間上比較長，風(fēng)險也比較大。”劉毅軍說，“不過這一市場回報率也比較高，資源相對來講富余一些，有發(fā)現(xiàn)的話能夠獲得較好的回報。”

    探采合一增強市場活力

    在油氣勘探開采的開放方面，近幾年我國做了許多嘗試，但劉毅軍認(rèn)為效果不是很好，把現(xiàn)有的存量礦權(quán)真正盤活才是關(guān)鍵。

    為了進(jìn)一步增強市場活力，在開放油氣勘探開采市場的同時，《意見》還規(guī)定油氣礦業(yè)權(quán)實行探采合一制度。具體來講，油氣探礦權(quán)人發(fā)現(xiàn)可供開采的油氣資源的，在報告有登記權(quán)限的自然資源主管部門后即可進(jìn)行開采。進(jìn)行開采的油氣礦產(chǎn)資源探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在5年內(nèi)簽訂采礦權(quán)出讓合同，依法辦理采礦權(quán)登記。

    這主要是根據(jù)油氣不同于非油氣礦產(chǎn)的勘查開采技術(shù)特點，針對多年來存在的問題而制定的。劉毅軍告訴北京商報記者，原本探礦權(quán)和采礦權(quán)是分開辦理，通常探礦權(quán)獲得以后可以優(yōu)先獲得采礦權(quán)，但這不是必然的。探采合一后勘探和開發(fā)可以更好地結(jié)合起來，企業(yè)發(fā)現(xiàn)油氣資源馬上采礦，從手續(xù)上、從可預(yù)期性上、從估價上都會更便捷。

    劉毅軍介紹，事實上，原來常規(guī)油氣資源探礦權(quán)和采礦權(quán)分離模式比較嚴(yán)格，有些非常規(guī)的油氣資源則是滾動式開發(fā)，已經(jīng)是探采一體的模式了。而現(xiàn)在這些領(lǐng)域的探礦權(quán)和采礦權(quán)其實已經(jīng)都不是那么嚴(yán)格了。“除了簡化手續(xù)等方面的原因，這次改革更符合當(dāng)前的發(fā)展需要，投資主體能夠通過探礦權(quán)和采礦權(quán)的一體化更好地做前期投入的可預(yù)期性、可獲得性，積極性會得到很大提高。”

    值得注意的是，新規(guī)還調(diào)整了探礦權(quán)期限。自然資源部副部長凌月明介紹，根據(jù)礦產(chǎn)勘查工作技術(shù)規(guī)律，以出讓方式設(shè)立的探礦權(quán)首次登記期限延長至5年，每次延續(xù)時間為5年。“探礦權(quán)的年限得到延長，企業(yè)能夠更長期地獲得資源。”劉毅軍說，他同時建議，在對投資主體降低準(zhǔn)入門檻后，有些主體對采礦方面的經(jīng)驗不是特別足，安全、環(huán)保方面就需要政府的監(jiān)管要跟上，加大監(jiān)管力度。

    取消礦產(chǎn)資源儲量登記事項

    為了加大“放管服”改革力度，此次《意見》還對油氣等資源儲量管理制度進(jìn)行了調(diào)整。

    現(xiàn)行儲量管理制度設(shè)計中，主要有評審、備案、登記三個環(huán)節(jié)，存在評審范圍邊界不清，備案與登記管理環(huán)節(jié)重復(fù)，登記審查環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，需經(jīng)評審機構(gòu)核實、下級管理機關(guān)初審等多個環(huán)節(jié)，登記數(shù)據(jù)項多、填報內(nèi)容多，容易出錯等問題。

    自然資源部礦保司司長鞠建華介紹，此次改革，取消了礦產(chǎn)資源儲量登記事項。簡化歸并評審備案和登記，縮減辦理環(huán)節(jié)和要件，礦產(chǎn)資源儲量登記書內(nèi)容納入評審備案管理，不再作為礦業(yè)權(quán)登記要件，將評審備案結(jié)果作為統(tǒng)計的依據(jù)。

    同時，明確評審備案范圍，縮減政府直接評審備案范圍，將原來18種評審備案情形減為4種，即只對探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)、采礦權(quán)變更礦種與范圍，油氣礦產(chǎn)在探采礦期間探明地質(zhì)儲量、其他礦產(chǎn)在采礦期間資源量發(fā)生重大變化的礦產(chǎn)資源儲量，以及建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)進(jìn)行評審備案。

    廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強告訴北京商報記者：“其實以往政府也提出要在上游進(jìn)行市場化鼓勵，但是因為有這樣那樣的法律法規(guī)相關(guān)問題，難以很好地實行，所以把礦產(chǎn)資源儲量登記一些事項取消的話，應(yīng)該對投資主體比較順暢的進(jìn)入市場是有好處的。”

    “體制改革就是‘管住中間，放開兩頭’。對上游企業(yè)來說，由于涉及到國家資源，以前是國有專營，放開以后應(yīng)該會有更多的人進(jìn)入這個行業(yè)，對于中國今后的資源保障以及供應(yīng)、中國能源安全都有好處。”林伯強說。

    北京商報記者 陶鳳 實習(xí)記者 呂銀玲