新一輪國際減稅競爭及中美減稅空間比較

    ■高玉偉

    2008年國際金融危機以來，全球經(jīng)濟始終沒有實現(xiàn)完全的經(jīng)濟復(fù)蘇，先是2010年歐洲發(fā)生債務(wù)危機，然后2012年新興經(jīng)濟體增長開始放緩，俄羅斯、巴西經(jīng)濟均陷入衰退。在全球跨境資本流動日益頻繁和更加便利化的情況下，歐美日等主要經(jīng)濟體除了實施量化寬松貨幣政策之外，還不斷采取結(jié)構(gòu)性減稅政策，一方面是為了刺激國內(nèi)企業(yè)擴大投資，帶動就業(yè)，同時也為了吸引制造業(yè)等企業(yè)回流，吸引跨國資本流入，以支持國內(nèi)經(jīng)濟重返增長軌道。

    一、主要經(jīng)濟體減稅態(tài)勢

    在經(jīng)歷了連續(xù)幾年量化寬松拯救經(jīng)濟的努力近乎失效之后，2016年各國開始意識到僅靠貨幣政策并不足夠推動全球經(jīng)濟復(fù)蘇，杭州G20峰會“強調(diào)財政戰(zhàn)略對于促進實現(xiàn)共同增長目標(biāo)同樣重要”，號召“實施更為增長友好型的稅收政策”。在G20、IMF等國際平臺和機構(gòu)協(xié)調(diào)下，各國開始傾向于開啟“擴張財政政策+結(jié)構(gòu)性改革”雙引擎，考慮適度加大財政投入，同時減稅，提高赤字率。

    當(dāng)前，全球范圍的一場減稅大戰(zhàn)正在醞釀，不少國家紛紛提出減稅政策。德國2017年1月承諾將大幅減稅，減稅范圍涉及工資收入稅以及企業(yè)稅，每年為企業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展減負150億歐元。法國總理瓦爾斯早在2014年4月組閣時，就承諾將把所得稅減少50億歐元；2016年底他再次宣布，2017年將繼續(xù)減稅。英國2016年底宣布將下調(diào)企業(yè)所得稅，并將稅率定在主要經(jīng)濟體中的最低水平，從目前的20%逐步調(diào)低至15%以下。

    美國特朗普聲稱要實行“里根時代以來最大規(guī)模的減稅”。他提出的稅制改革方案主要集中在兩點：一是將個人所得稅最高稅率從當(dāng)前的39.6%下調(diào)至33%，稅率級距從現(xiàn)行的7檔簡化為3檔（12%、25%、33%）；二是將當(dāng)前企業(yè)所得稅率從35%降至15%，同時新工廠和新設(shè)備的成本可以抵扣。美國自2008年之后企業(yè)固定資產(chǎn)投資一直較低，導(dǎo)致生產(chǎn)力增長緩慢，減稅無疑有利于刺激投資。

    中國在2016年全面推開營改增改革試點，在降低企業(yè)稅負5700多億元的基礎(chǔ)上，2017年3月進一步提出，保持3%的赤字率不變，進一步減稅降費，“全年再減少企業(yè)稅負3500億元左右、涉企收費約2000億元，一定要讓市場主體有切身感受”，各級政府要“擠出更多資金用于減稅降費”。

    二、國際稅收競爭的影響

    國際稅收競爭有利有弊，利大還是弊大主要取決于國際稅收競爭程度是否超過一定的閾值。一般認為，適度的稅收競爭具有正效應(yīng)。因為它有利于減輕各國企業(yè)稅負，促進東道國吸引更多的外來資金和技術(shù)，彌補資金缺口，增強技術(shù)創(chuàng)新能力，進而擴大稅基。理論上，適度的稅收競爭促進了稅收中性原則的實現(xiàn)，有利于減少市場在決定資源配置中的扭曲，避免額外的經(jīng)濟損失，對于形成有吸引力的投資和經(jīng)營環(huán)境，促進經(jīng)濟增長都有積極意義。另一方面，如果國際稅收競爭超過一定的度，陷入過度競爭，就可能產(chǎn)生負效應(yīng)。它可能會減少各國財政收入，加大負債率較高的國家的財政困難，導(dǎo)致政府管理經(jīng)濟的能力大大削弱。

    包括美國在內(nèi)的主要經(jīng)濟體減稅政策可能引發(fā)全球新一輪減稅大戰(zhàn)，將給中國帶來嚴峻挑戰(zhàn)。隨著中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級步伐加快，一些勞動密集型的加工貿(mào)易行業(yè)比較優(yōu)勢衰減，出現(xiàn)了外遷其他發(fā)展中國家和地區(qū)的現(xiàn)象。如果美國等發(fā)達國家實施大幅度減稅，將縮小中國機電、裝備制造等資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)品上的性價比優(yōu)勢，中國企業(yè)和中國產(chǎn)品面臨的國際競爭將更加激烈。一旦國際資本更多地流向那些稅收優(yōu)惠有足夠吸引力的國家和地區(qū)，它們將有更多的資金投入到科技創(chuàng)新當(dāng)中，為中國企業(yè)參與國際競爭帶來更多挑戰(zhàn)。

    三、未來中美減稅空間比較

    要考察未來減稅空間有多大，首先要關(guān)注減稅面臨哪些約束因素。減稅將導(dǎo)致政府收入減少，增大財政支出壓力。如果可以推動減少支出，那么政府收支仍將趨于平衡，不會產(chǎn)生財政風(fēng)險。但是，一般而言，政府支出具有較強的剛性。在稅收減少的情況下，如果無法減少支出或者減支幅度小于減稅幅度，那么將會帶來財政赤字。財政赤字擴大、赤字率上升，就需要為財政赤字融資。如果赤字率、負債率已經(jīng)很高，進一步減稅將會增大財政風(fēng)險。

    與美國相比，中國赤字率、債務(wù)率較低，未來減稅空間依然較大。從支出看，中國的教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等支出都需加強，基本沒有減少空間；行政管理支出在新一屆政府“約法三章”下已經(jīng)大幅壓減，并得到良好控制，進一步減支空間較?。簧绫ＶС鰟傂詮?、壓力大，一些省份甚至面臨入不敷出的窘境。從赤字率看，2016年、2017年連續(xù)兩年政府預(yù)算赤字率保持在3%，但實際赤字率分別為3.4%和3.8%，廣義赤字率分別為2.4%和3.3%。未來三年，實施減稅是有可能、有空間的，可考慮適度擴大財政赤字，將赤字率提高0.5個百分點，合計減稅規(guī)模1.3萬多億元，如果再加大減少收費力度，減輕稅費規(guī)模能在1.5萬億元以上。從債務(wù)率看，當(dāng)前中國償債率、負債率和債務(wù)率都較低，還有較大的負債空間，擴大赤字融資可通過發(fā)行政府債券特別是國債來籌集。

    盡管特朗普雄心勃勃地提出了大規(guī)模減稅計劃，但美國減稅空間可能并沒有那么大，直接阻擋其推動減稅計劃落地。從支出看，美國財政部長努欽表示，首個預(yù)算計劃不會削減社保、醫(yī)保等重大社會福利支出；美國政府問責(zé)局（GAO）報告指出，新政府面臨經(jīng)濟、安全和社會挑戰(zhàn)，需要增加新的支出；特朗普提出，未來要投入1萬億美元建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，還要增加國防支出，這些都意味著美國減支空間非常有限。從赤字率看，美國自2008年國際金融危機以來，只有2014年、2015年赤字率低于3%的國際警戒線，赤字率高企推高政府債務(wù)；國會預(yù)算辦公室（CBO）報告表明，由于沒有增加稅收和實行社保改革，未來十年財政赤字仍可能繼續(xù)上升。從負債率看，2017年2月23日，美國聯(lián)邦政府債務(wù)高達19.88萬億美元，而去年美國GDP為18.7萬億美元，即負債率已超過100%，遠高于60%的國際警戒線。相比于2001年小布什推出的“十年減稅1.35萬億美元”計劃，以及2010年奧巴馬簽署的8580億美元減稅法案，特朗普進一步增大減稅規(guī)模難度較大，也將顯著地增大美國政府的財政和債務(wù)壓力。（作者系中國銀行國際金融研究所研究員）