財(cái)政部詳解《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號(hào)——負(fù)債》

    本報(bào)記者 包興安

    為了積極貫徹落實(shí)國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》），建立健全政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，近日，財(cái)政部制定發(fā)布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號(hào)——負(fù)債》（以下簡(jiǎn)稱負(fù)債準(zhǔn)則）。財(cái)政部會(huì)計(jì)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就負(fù)債準(zhǔn)則有關(guān)問題回答了記者的提問。

    有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，制定關(guān)于負(fù)債的單獨(dú)具體準(zhǔn)則，對(duì)政府負(fù)債進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，主要基于以下考慮：

    一是制定負(fù)債準(zhǔn)則是提高政府負(fù)債信息質(zhì)量，滿足會(huì)計(jì)信息使用者需求的現(xiàn)實(shí)需要。長(zhǎng)期以來，各有關(guān)部門對(duì)政府負(fù)債的范圍并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，所提供的政府債務(wù)信息不盡一致，且現(xiàn)行各類政府債務(wù)報(bào)表中的政府債務(wù)并未全部經(jīng)過確認(rèn)、計(jì)量、記錄等會(huì)計(jì)處理程序，所提供的政府債務(wù)數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確，無法滿足會(huì)計(jì)信息使用者對(duì)高質(zhì)量政府負(fù)債信息的需求。因此，制定負(fù)債準(zhǔn)則，從會(huì)計(jì)角度全面核算并提供可靠的政府負(fù)債信息，有助于政府會(huì)計(jì)信息使用者全面了解政府的負(fù)債情況、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債壓力，評(píng)價(jià)政府償債能力，有助于政府相關(guān)部門加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。

    二是制定負(fù)債準(zhǔn)則是完善政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，規(guī)范政府負(fù)債會(huì)計(jì)處理的內(nèi)在要求。從政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系完整性角度看，現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)一方面缺乏與負(fù)債相關(guān)的具體準(zhǔn)則，對(duì)負(fù)債的確認(rèn)、計(jì)量和相關(guān)信息披露缺乏系統(tǒng)規(guī)范，另一方面不能完全覆蓋不同政府會(huì)計(jì)主體的負(fù)債，對(duì)一級(jí)政府舉借債務(wù)的會(huì)計(jì)處理缺乏準(zhǔn)則規(guī)范。因此，制定負(fù)債準(zhǔn)則，對(duì)政府負(fù)債的范圍進(jìn)行明確界定，對(duì)政府負(fù)債的類別進(jìn)行科學(xué)劃分，在此基礎(chǔ)上明確規(guī)定各類政府負(fù)債的確認(rèn)、計(jì)量和披露，是健全政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的內(nèi)在需要。

    據(jù)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，起草發(fā)布負(fù)債準(zhǔn)則，主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

    一是調(diào)研論證階段。我們?cè)?013年和2016年分別就政府債務(wù)信息披露、政府或有事項(xiàng)等政府負(fù)債的難點(diǎn)問題設(shè)立專項(xiàng)課題，委托相關(guān)高校就政府負(fù)債的邊界、計(jì)量、披露以及國內(nèi)外實(shí)務(wù)等進(jìn)行了深入研究，為起草負(fù)債準(zhǔn)則奠定了理論基礎(chǔ)。為了充分了解我國政府負(fù)債的現(xiàn)狀，2015年至2017年在起草《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》、《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》的過程中，我們就政府會(huì)計(jì)主體的負(fù)債問題進(jìn)行了深入調(diào)研。在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，詳細(xì)梳理和分析了各類政府會(huì)計(jì)主體在相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)中可能產(chǎn)生的負(fù)債種類及情況，為起草負(fù)債準(zhǔn)則奠定了實(shí)務(wù)基礎(chǔ)。

    二是起草征求意見稿階段。在全面梳理我國政府、各類行政事業(yè)單位的負(fù)債情況后，我們與部分專家和學(xué)者就政府負(fù)債問題進(jìn)行了多輪研討，明確了起草思路、內(nèi)容定位和關(guān)鍵問題，在此基礎(chǔ)上于2018年年初起草形成負(fù)債準(zhǔn)則初稿，在司內(nèi)進(jìn)行了多次討論，并初步征求了部?jī)?nèi)相關(guān)司局意見，在此基礎(chǔ)上，反復(fù)修改完善，形成負(fù)債準(zhǔn)則征求意見稿。

    三是公開征求意見階段。2018年4月24日，我們印發(fā)了《關(guān)于征求<政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第X號(hào)——負(fù)債（征求意見稿）>意見的函》（財(cái)辦會(huì)〔2018〕12號(hào)），就負(fù)債準(zhǔn)則征求意見稿面向中央部門和單位、地方財(cái)政部門、社會(huì)公眾征求意見，同時(shí)也向部?jī)?nèi)相關(guān)司局、各地專員辦、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)咨詢專家等征求意見。截至2018年7月1日，我們共收到108份書面反饋意見，其中54份表示無不同意見，其余54份共提出了274條具體意見。反饋意見總體上對(duì)征求意見稿表示贊同，有關(guān)方面也針對(duì)其中的具體內(nèi)容提出了一些意見和建議。

    四是送審發(fā)布階段。7月份以來，我們對(duì)各方面反饋意見進(jìn)行了梳理分析，就主要意見和問題召集部?jī)?nèi)相關(guān)司局進(jìn)行了座談研討。在此基礎(chǔ)上，對(duì)征求意見稿進(jìn)行了修改完善，形成了送審稿。10月25日，會(huì)計(jì)司會(huì)計(jì)技術(shù)小組對(duì)送審稿進(jìn)行了討論，并經(jīng)會(huì)計(jì)司司務(wù)會(huì)審議通過。10月底正式啟動(dòng)部?jī)?nèi)會(huì)簽和報(bào)批程序。

    有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，制定負(fù)債準(zhǔn)則主要遵循了以下原則：

    一是依據(jù)和遵循基本準(zhǔn)則。《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《基本準(zhǔn)則》）將“負(fù)債”作為一項(xiàng)會(huì)計(jì)要素進(jìn)行了定義。負(fù)債準(zhǔn)則依據(jù)《基本準(zhǔn)則》制定，其適用范圍與《基本準(zhǔn)則》保持一致，在負(fù)債確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量要求等方面也遵循了《基本準(zhǔn)則》的基本原則。

    二是與相關(guān)法規(guī)制度相協(xié)調(diào)。負(fù)債準(zhǔn)則貫徹會(huì)計(jì)法、預(yù)算法和擔(dān)保法等法律精神，并充分考慮了與現(xiàn)行政府債務(wù)管理規(guī)范和《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》等相關(guān)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)。

    三是借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)經(jīng)驗(yàn)并充分考慮政府會(huì)計(jì)特點(diǎn)。負(fù)債準(zhǔn)則立足于建立政府負(fù)債的一般性會(huì)計(jì)處理規(guī)范，對(duì)于與企業(yè)會(huì)計(jì)共性的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，適當(dāng)吸收和借鑒了企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，負(fù)債準(zhǔn)則充分考慮了政府會(huì)計(jì)主體的業(yè)務(wù)特點(diǎn)及其面臨的政策環(huán)境，在負(fù)債確認(rèn)計(jì)量方法、借款費(fèi)用處理等方面，與企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定有一定差別。

    四是著力提高準(zhǔn)則可操作性。負(fù)債準(zhǔn)則在制定過程中堅(jiān)持問題導(dǎo)向，充分考慮政府負(fù)債會(huì)計(jì)核算的實(shí)際需要和政府會(huì)計(jì)改革所處發(fā)展階段，注重準(zhǔn)則語言的通俗易懂和相關(guān)會(huì)計(jì)處理的可操作性，著力確保準(zhǔn)則可理解、可落地、可執(zhí)行。

    有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，負(fù)債準(zhǔn)則所規(guī)范的負(fù)債是會(huì)計(jì)意義上的負(fù)債，具體指各類政府會(huì)計(jì)主體所承擔(dān)的符合會(huì)計(jì)上負(fù)債定義及確認(rèn)條件的負(fù)債。其范圍界定包括以下兩個(gè)方面：

    一是關(guān)于負(fù)債主體。負(fù)債準(zhǔn)則所規(guī)范的負(fù)債是指各類政府會(huì)計(jì)主體所承擔(dān)的負(fù)債，其對(duì)政府會(huì)計(jì)主體的界定與《基本準(zhǔn)則》保持一致，即包括各級(jí)政府、各部門、各單位。其中，各部門、各單位是指與本級(jí)政府財(cái)政部門直接或者間接發(fā)生預(yù)算撥款關(guān)系的國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和其他單位。其中，軍隊(duì)、已納入企業(yè)財(cái)務(wù)管理體系的單位和執(zhí)行《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的社會(huì)團(tuán)體不適用負(fù)債準(zhǔn)則。這與其他文件或資料中的政府債務(wù)或政府性債務(wù)主體的范圍可能不完全一致。

    二是關(guān)于負(fù)債內(nèi)容。負(fù)債準(zhǔn)則所規(guī)范的負(fù)債為滿足會(huì)計(jì)上負(fù)債定義及確認(rèn)條件、納入會(huì)計(jì)賬簿核算并列入政府會(huì)計(jì)主體的個(gè)別或合并資產(chǎn)負(fù)債表中的負(fù)債，包括舉借債務(wù)、應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)、暫收性負(fù)債和由或有事項(xiàng)形成的預(yù)計(jì)負(fù)債。這一負(fù)債內(nèi)容的界定與國際通行會(huì)計(jì)慣例相一致，但與其他文件或資料中的政府債務(wù)或政府性債務(wù)的內(nèi)容可能不完全一致。