劉鶴：加快建立現(xiàn)代金融監(jiān)管框架

一個叫“農(nóng)信社”的金融機(jī)構(gòu)正在慢慢消失。

自2000年江蘇省農(nóng)信社啟動試點改革以來，全國農(nóng)信系統(tǒng)改制可謂風(fēng)雨兼程。從試點先行到合作銀行再到全面銀行化改革，一個脫胎換骨的新農(nóng)信開始展現(xiàn)在世人面前。

改制進(jìn)行到2011年8月，銀監(jiān)會提出，要通過5年左右時間實現(xiàn)農(nóng)信社歷史虧損掛賬全面消化，并全面完成農(nóng)信社股份制改革。至此，頂層設(shè)計為農(nóng)信改制制定了具體目標(biāo)。

時至今日，當(dāng)初銀監(jiān)會提出的5年左右的改制時間已所剩不多，但改制進(jìn)程并不如預(yù)計中的理想。截至2015年10月末，全國共改制農(nóng)商行838家，比2010年末增加725家，占全國2313家法人機(jī)構(gòu)的36.23%，雖然數(shù)量急劇增長，但改制規(guī)模仍不到一半。

是什么打亂了農(nóng)信改制的步調(diào)?

全面銀行化改革

“以我縣聯(lián)社為例，5年前處于業(yè)務(wù)規(guī)模較小、資本充足率較低、市場占有率偏低、盈利能力較差的狀態(tài)。”西部某縣級聯(lián)社負(fù)責(zé)人面對《農(nóng)村金融時報》記者的提問，毫不避諱地談起5年前農(nóng)信社的樣子。

不良貸款比例高、公司治理水平低等標(biāo)簽，讓業(yè)界對農(nóng)信社的印象一直停留在“背著沉重的歷史包袱”，改制似乎成為卸下包袱的唯一路徑。

“高風(fēng)險機(jī)構(gòu)全面處置，歷史虧損掛賬全面消化，股份制改革全面完成，現(xiàn)代農(nóng)村銀行制度基本建立，主要監(jiān)管指標(biāo)達(dá)到并持續(xù)符合審慎監(jiān)管要求，農(nóng)村金融服務(wù)功能與核心競爭力顯著提升?！泵鎸ΡO(jiān)管層提出的5年改制目標(biāo)，各地農(nóng)信社反饋各異。

江蘇省聯(lián)社辦公室副主任張虎告訴記者，就江蘇而言，農(nóng)信改制一直走在前邊?！敖K作為第一個改制試點，2001年已經(jīng)有3家農(nóng)商行，到2012年底剩4家還未改制。2016年62家農(nóng)商行(其中1家馬上開業(yè)，已拿到籌建批復(fù))已經(jīng)全部組建完成?！彼寡裕?年前比整個農(nóng)信系統(tǒng)有很大進(jìn)步?！叭缃?，在縣域農(nóng)商行已成為老大，資產(chǎn)總量在江蘇省銀行業(yè)遙遙領(lǐng)先，公司治理方面也有明顯提高?！?/p>

同為已經(jīng)完成改制的地區(qū)，中部某市銀監(jiān)局副局長也向記者介紹了改制經(jīng)過：“2010年時，我們市還沒有農(nóng)商行，只有一兩家改制的農(nóng)合行，其他都還是農(nóng)信社，且各個機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量都有限。也是因為還是戴著農(nóng)信社的‘帽子’，在管理水平、公司治理以及員工素質(zhì)等方面都有待提高。經(jīng)過改制，到現(xiàn)在全市農(nóng)信機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模增加一倍多，各方面水平都有明顯提高?！?/p>

在貴州，改制正在火熱進(jìn)行中。全省84家農(nóng)信機(jī)構(gòu)，目前已有34家完成改制。“我們5年前就有成立農(nóng)商行的打算。到2014年鐘山聯(lián)社得到省聯(lián)社批復(fù)，啟動改制。去年1月獲得銀監(jiān)會批準(zhǔn)，11月正式掛牌?！绷P水農(nóng)商行辦公室主任桑勝群說。而水城聯(lián)社則處在改制的準(zhǔn)備階段，據(jù)記者了解需要明后年才能啟動改制。

依然還有地區(qū)未啟動改制工作?！熬臀沂〉那闆r看，按時完成已經(jīng)不可能。我認(rèn)為主要原因還是省聯(lián)社在農(nóng)商行的改革上不重視，監(jiān)管部門的推動力度不夠?！鄙鲜鑫鞑磕晨h級聯(lián)社負(fù)責(zé)人說。

改革的陣痛

毫無疑問，改革必然伴隨陣痛。

產(chǎn)權(quán)不明晰所帶來的一系列問題是當(dāng)初農(nóng)信社走上改制之路的根本原因。如今，部分地區(qū)依然還存在這樣的困擾。

這位負(fù)責(zé)人還告訴記者：“就我們聯(lián)社而言，經(jīng)營、管理、服務(wù)等方面仍處于發(fā)展的高速期，各項業(yè)務(wù)健康發(fā)展，各項指標(biāo)基本具備改為農(nóng)商行的條件。”他認(rèn)為，就目前來說該省改制過程中最大的困難還是農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)上存在所有者不清晰的問題。

另一阻礙則是伴隨農(nóng)信社多年的資產(chǎn)質(zhì)量問題。

上述中部某市銀監(jiān)局副局長就表示，該市和其他地方一樣，改制初期農(nóng)信社不良貸款比例很高，資產(chǎn)質(zhì)量是改制的最大困擾?！敖鉀Q這些問題主要通過政府土地置換不良資產(chǎn)、注入資金，投資人注入資金，政策支持消化不良來解決。如今回過頭看，通過改制，在剝離不良、公司治理等方面農(nóng)商行都有很大進(jìn)步。”該銀監(jiān)局副局長說。

不少地區(qū)為消化不良采取“好社帶壞社”的改制模式，即好社對壞社進(jìn)行戰(zhàn)略投資。據(jù)記者了解，在四川、湖北、江蘇等地此種模式都十分受用。張虎表示：“事實證明，組建成農(nóng)商行后這些投資都很成功?！?/p>

當(dāng)然，改制成本也需要被考慮。“農(nóng)信社享受優(yōu)惠政策，改制成農(nóng)商行就沒有了。很多地方老百姓接受有長時間歷史的農(nóng)信社招牌，如果省聯(lián)社和監(jiān)管部門不具體要求的話，可能就不改。況且改制需要成本，要花費(fèi)代價。這些方面都得考慮?！鄙鲜鲢y監(jiān)局副局長講出了農(nóng)信改制面臨的主觀障礙。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長張承惠也對記者表示：“一個農(nóng)合行改成農(nóng)商行的成本就要幾千萬，而且還有持續(xù)成本。沒有好處的事情逼著人家做，那就磨磨蹭蹭?！?/p>

此外，尋覓合適的股東入股也是農(nóng)信社改制要面對的大問題。

張虎告訴記者，江蘇的農(nóng)信社在改制中找大股東就有一定難度，理論上會側(cè)重于找有社會責(zé)任感、支持“三農(nóng)”和小微企業(yè)的股東?！安贿^畢竟經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分開，股東左右不了經(jīng)營方向。好的現(xiàn)象是，江蘇地區(qū)還沒有定位偏離的農(nóng)商行?！睆埢⒄f。

但新常態(tài)下又出現(xiàn)了新難題。當(dāng)下，在前進(jìn)的道路上，經(jīng)濟(jì)市場呈現(xiàn)“四降一升”的狀態(tài)，即經(jīng)濟(jì)增速下降、工業(yè)品價格下降、實體企業(yè)盈利下降、財政收入增幅下降、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險發(fā)生概率上升。這也在一定程度上影響了正在尋找股東的農(nóng)信社。

桑勝群回憶起六盤水農(nóng)商行組建時告訴記者：“當(dāng)時征集發(fā)起人，實行意向性登記，進(jìn)行增資擴(kuò)股。由于經(jīng)濟(jì)下行，很多企業(yè)經(jīng)營困難，沒有充足的資金繳納股金，只得重新調(diào)整股東名單?！?/p>

也是在六盤水，水城聯(lián)社相關(guān)負(fù)責(zé)人也對記者表示，改制進(jìn)程最主要是受經(jīng)濟(jì)新常態(tài)影響較大。因為六盤水作為礦產(chǎn)資源城市，沒有較好的新興產(chǎn)業(yè)支撐，經(jīng)濟(jì)下行非常明顯，造成許多資金鏈斷裂?！胺ㄈ斯呻y以募集，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，因為加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對撥備覆蓋和績效考核會產(chǎn)生很大影響，不良貸款也會有所攀升，所以籌備工作也會受到影響。”該負(fù)責(zé)人坦言。

面對新問題，權(quán)威人士解答供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時強(qiáng)調(diào)，對于政府作用，強(qiáng)調(diào)“更好發(fā)揮”，不是“更多發(fā)揮”，要集中精力抓好那些市場管不了或管不好的事情。一些接受采訪的人士表示，在農(nóng)信改制方面也應(yīng)該如此。

“所以，我認(rèn)為一定要靠政府和監(jiān)管部門的支持，監(jiān)管部門要推動。如果有優(yōu)惠政策推動，一定更有改制意愿?！睆埢⒄f。上述西部某縣級聯(lián)社負(fù)責(zé)人也認(rèn)為，監(jiān)管部門應(yīng)該主動和政府層面加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，制定出農(nóng)商行改革的路線圖和時間表，引導(dǎo)農(nóng)信社增強(qiáng)改革的主動性，同時出臺具體的改革政策和措施，促進(jìn)農(nóng)信社積極參與改革。

一定是農(nóng)商行?

改制成農(nóng)商行，一些機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了較為曲折的改革規(guī)劃。

以六盤水農(nóng)商行為例，2011年貴州省聯(lián)社六盤水辦事處計劃將六盤水4家聯(lián)社一起組建六盤水農(nóng)商行。一年后，該辦事處將計劃更改為鐘山聯(lián)社和水城聯(lián)社兩家合并組建六盤水農(nóng)商行。到2013年，由于兩家聯(lián)社每股凈資產(chǎn)差距比較大，合并不利于股東權(quán)益。隨后，貴州省銀監(jiān)局明確的指示，兩家聯(lián)社不再合并，有條件的聯(lián)社單獨改制。

“成熟一家就改制一家，這是銀監(jiān)會對農(nóng)信改制的最新要求?！鄙鲜鲢y監(jiān)局副局長對記者表示，對于2011年提出的5年完成改制的目標(biāo)，其實在基層銀監(jiān)局并沒有強(qiáng)調(diào)具體期限，而是各省監(jiān)管部門都會根據(jù)自身情況制定改制目標(biāo)。

對于如今銀監(jiān)會松口，不提“全面完成股份制改革”，上述西部某縣級聯(lián)社負(fù)責(zé)人認(rèn)為完全有可能預(yù)示著將來一段時間內(nèi)會允許合作制和股份合作制的機(jī)構(gòu)繼續(xù)存在。陜西楊凌農(nóng)商行副行長閆才林強(qiáng)調(diào)：“改制節(jié)奏很關(guān)鍵。堅持講究質(zhì)量、不盲目追究數(shù)量，做實資產(chǎn)、做實資本?！?/p>

業(yè)內(nèi)不少專家也認(rèn)為，農(nóng)信社改制無法按照時間完成改制，就是因為“一刀切”了。張承惠認(rèn)為：“我們對銀監(jiān)會要求都全部改制農(nóng)商行有看法，符合條件的改也就算了，有的地方條件不具備就不要硬性去改?！彼硎?，農(nóng)村的金融最合適的還是合作金融的形式，我國農(nóng)業(yè)的特點還是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，商業(yè)性金融并不適合一些農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

但大方向沒有變?！拔覀兊玫降男畔⑹寝r(nóng)信改制的大方向依然是組建農(nóng)商行。”一位接近銀監(jiān)會的人士向記者透露，“但各地情況不同，不一定確定一個期限。前幾年強(qiáng)調(diào)的多，最近沒有特別來強(qiáng)調(diào)改制時間的問題。監(jiān)管層可能會有更長遠(yuǎn)、具體的頂層設(shè)計。”

有一點可以肯定，靈活性與適應(yīng)性兼?zhèn)涞霓r(nóng)商行一定更適合未來市場化的發(fā)展?！肮芾硪?guī)范、公司治理進(jìn)步、人員素質(zhì)提高，以及良好的企業(yè)文化和更具影響力的銀行招牌，都讓農(nóng)商行呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的狀態(tài)。同時，作為法人機(jī)構(gòu)，依法合規(guī)經(jīng)營的意識已經(jīng)形成，遵守新的銀行經(jīng)營指標(biāo)，經(jīng)營業(yè)務(wù)更清晰，規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略更明朗，這些都將幫助農(nóng)商行在新常態(tài)下提高綜合競爭力。因此，將來可能還是會統(tǒng)一改制成農(nóng)商行。這是市場化發(fā)展需求的選擇?！鄙鲜鼋咏y監(jiān)會的人士表示。

如今，農(nóng)商行資產(chǎn)規(guī)模在整個農(nóng)信機(jī)構(gòu)中占比達(dá)到了61.5%，成為農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新發(fā)展的引領(lǐng)者。

不過，農(nóng)商行商業(yè)化經(jīng)營與政策支農(nóng)的矛盾還是存在的。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授周立表示，從2015年6月末的數(shù)據(jù)分析，全國農(nóng)信機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中的占比由2010年的39.80%下降為29.88%。同時，有機(jī)構(gòu)調(diào)整網(wǎng)點布局，撤銷了位置不佳、業(yè)務(wù)發(fā)展慢、達(dá)不到保本點的農(nóng)村網(wǎng)點。有一個省的農(nóng)信社，自2005年以來營業(yè)網(wǎng)點逐年減少，2014年城市網(wǎng)點2162個，較2008年僅減少1個，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點2965個，較2008年減少了363個。從以上兩個方面看出，有偏離“三農(nóng)”的趨向。

對此，張承惠提醒，還是要設(shè)計一個完好的機(jī)制，去吸引農(nóng)商行主動為“三農(nóng)”、小微企業(yè)服務(wù)?！靶姓蠌?qiáng)制要求是不適當(dāng)?shù)??！彼f。

農(nóng)信社改制未來之路如何走，需要監(jiān)管部門給出新的路線圖，這是農(nóng)信系統(tǒng)不少管理者發(fā)出的訴求。